Наша организация содержит 30% доли участия государства. Необходимо провести обязательный аудит. В соответствии с Федеральным законом от 30.12.2008 № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности» договор на проведение обязательного аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности государственного унитарного предприятия заключается с аудиторской организацией или индивидуальным аудитором, определенными путем проведения открытого конкурса в порядке, установленном законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок, товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. При этом в настоящее время Единая информационная система (ЕИС) не работает, и провести процедуру по Закону № 44-ФЗ невозможно (с размещения плана закупки (изменений) до размещения самой процедуры). Можно ли будет в данной ситуации заключить договор на проведение обязательного аудита с единственным исполнителем по ст. 93 Закона № 44-ФЗ (до 100 тыс. руб.) без проведения конкурса?
М. Забегалова, г. Краснодар
Ответ. На основании п 4. ст. 5 Федерального закона от 30.12.2008 № 307-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об аудиторской деятельности» договор на проведение обязательного аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности организации, в уставном (складочном) капитале которой доля государственной собственности составляет не менее 25%, а также на проведение аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности государственной корпорации, государственной компании, публично-правовой компании, государственного унитарного предприятия или муниципального унитарного предприятия заключается с аудиторской организацией или индивидуальным аудитором, определенными путем проведения не реже чем один раз в пять лет открытого конкурса в порядке, установленном законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок, товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, при этом установление требования к обеспечению заявок на участие в конкурсе и (или) к обеспечению исполнения контракта не является обязательным.
Следовательно, вашей организации необходимо заключать договор на проведение аудита путем проведения открытого конкурса.
Аналогичного мнения придерживается и Министерство экономического развития РФ в Письме от 05.06.2015 № Д 28и-1598. Оно, в частности, указывает, что согласно п. 7 ч. 4 ст. 1 Закона № 223-ФЗ данный закон не регулирует отношения, связанные с осуществлением заказчиком отбора аудиторской организации для проведения обязательного аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности заказчика в соответствии со ст. 5 Закона № 307-ФЗ.
При этом организации, в уставном (складочном) капитале которой доля государственной собственности составляет не менее 25%, государственной корпорации, государственной компании при отборе аудиторской организации в соответствии с Законом № 44-ФЗ необходимо руководствоваться нормами, регламентирующими только порядок проведения конкурса. Порядок определения исполнителей путем проведения конкурса установлен в § 2 Закона № 44-ФЗ.
В случае признания открытого конкурса несостоявшимся в связи с тем, что по окончании срока подачи заявок на участие в конкурсе не подано ни одной заявки, заказчик в соответствии с положениями Закона № 44-ФЗ осуществляет проведение повторного конкурса.
В случае если конкурс признан несостоявшимся в связи с тем, что по окончании срока подачи заявок на участие в конкурсе подана только одна заявка, которая соответствует требованиям Закона № 44-ФЗ и конкурсной документации, или по результатам рассмотрения заявок на участие в конкурсе только одна заявка признана соответствующей требованиям Закона № 44-ФЗ и конкурсной документации, заказчик заключает контракт с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем).
В этой связи у заказчика наступает обязательство согласовать возможность заключения контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) – соответственно с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок, или контрольным органом в сфере государственного оборонного заказа, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления городского округа, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок.
Учитывая, что в соответствии с положениями Закона № 44-ФЗ организация, в уставном (складочном) капитале которой доля государственной собственности составляет не менее 25%, государственная корпорация, государственная компания не являются ни государственными, ни муниципальными заказчиками, у них отсутствует право обращаться в какой-либо из указанных органов для согласования возможности заключения контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), а у соответствующих органов отсутствуют полномочия на такое согласование.
Таким образом, в случае признания конкурса несостоявшимся, а также признания единственной заявки, соответствующей требованиям Закона № 44-ФЗ и конкурсной документации, хозяйствующий субъект вправе заключить контракт с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) без согласования с контролирующими органами либо осуществить проведение повторного конкурса.
На основании сказанного можно сделать вывод, что единственной возможностью заключить договор с единственным исполнителем в данной ситуации является случай признания конкурса несостоявшимся, а также признания единственной заявки, соответствующей требованиям Закона № 44-ФЗ и конкурсной документации.
Кроме того, необходимо учитывать, что ч. 2 ст. 7.29 КоАП РФ устанавливает административную ответственность за принятие решения о способе определения поставщика (подрядчика, исполнителя), в том числе решения о закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), в случае, если определение поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок должно осуществляться путем проведения конкурса или аукциона. За такое правонарушение предусмотрен административный штраф на должностных лиц в размере 50 тыс. руб.
Обращаем ваше внимание, что закон не позволяет заключить договор без проведения конкурса, даже если не работает ЕИС и технически не представляется возможным проведение открытого конкурса.
Аудит закупок — особый вид внешнего государственного контроля. Впервые данное понятие было введено Законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ. Аудит в сфере закупок осуществляется 44-ФЗ как самостоятельно, так и в рамках комплексных проверок финансово-хозяйственной деятельности заказчиков.
Целями такого контроля являются:
- проверка обоснованности и эффективности расходов по контрактам при проведении тендеров;
- определение причин выявленных нарушений;
- систематизация полученной информации;
- подготовка рекомендаций по совершенствованию контрактной системы.
Аудиторы проводят проверку, анализ и оценку результатов закупок, уровня обеспечения государственных нужд и эффективности использования бюджетных средств. В ходе мониторинга изучаются все этапы закупочного цикла, начиная с планирования закупок и заканчивая исполнением контракта. Оценивается деятельность заказчиков, контрактных управляющих, закупочных комиссий, служб внутреннего контроля.
Эта процедура проводится в отношении государственных органов, унитарных предприятий, бюджетных и автономных учреждений.
Кто проводит аудит
Аудит в сфере закупок осуществляют:
- Счетная палата РФ;
- контрольно-счетные органы субъектов РФ;
- контрольно-счетные органы муниципальных образований.
Счетная палата — постоянно действующий орган внешнего финансового контроля. Его деятельность регулируется Законом от 05.04.2013 № 41-ФЗ, а также регламентом Счетной палаты.
Региональные и муниципальные контролеры образуются из представителей государственной власти субъектов РФ и муниципалитетов. Общие принципы их работы определяются Законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ, а также соответствующими регламентами.
Счетная палата РФ работает в тесном взаимодействии с муниципальными и региональными контролерами.
Сроки проведения плановых проверок определяются ежегодными графиками. Законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ установлено, что контролеры обязаны уведомить организацию о плановой проверке не позднее чем за три рабочих дня до ее начала, внеплановой — не позднее чем за 24 часа.
В ходе мониторинга аудиторы используют данные из открытых источников, а также запрашивают материалы у должностных лиц проверяемой организации. За непредоставление запрашиваемых сведений либо предоставление заведомо ложной информации законодательством установлена административная и уголовная ответственность.
Заказчику нужно быть готовым предоставить документы, подтверждающие правомерность своих действий в ходе закупочной деятельности:
- документы-обоснования потребности в определенных товарах, работах, услугах;
- порядок формирования НМЦК;
- положение о нормировании;
- оригиналы контрактов;
- отчетные документы по оплаченным контрактам и другое.
Особое внимание контролеры обращают на тендеры, проводимые неконкурентными способами.
Результаты проверок
В результате проведенных контрольных мероприятий аудиторы составляют акт.
Руководитель проверяемой организации вправе приложить к акту свои возражения и пояснения.
В случае выявления нарушений аудиторы выдают предписание об их устранении и передают информацию в контрольные или правоохранительные органы: ФАС, Казначейство, Прокуратуру и др. Кроме того, информация о результатах мониторинга направляется в соответствующие региональные или муниципальные органы власти. Отчеты о проведенных проверках публикуются на сайте ЕИС.
Для закупок услуг аудита заказчик обязан выйти из поля Закона № 223-ФЗ и провести конкурс по правилам Закона № 44-ФЗ. Но как быть, если инструментов для работы по этим правилам у заказчика нет? Расскажем о некоторых послаблениях в Законеа для закупки услуг аудита.
Закон № 223-ФЗ не распространяется на заказчика. Организации с долей госсобственности в уставном капитале более 25% должны раз в 5 лет заключать договор с аудиторской компанией или индивидуальным аудитором (ч. 4 ст. 5 Закона № 307-ФЗ). Для этого необходимо провести открытый конкурс в рамках Закона о контрактной системе.
Отдельным пунктом стоит вопрос о том, какой закон для закупок услуг обязательного аудита должны применять другие типы госкомпаний. Например, у кого в уставном капитале доля государственной собственности составляет менее 25%. Либо же доли госсобственности в уставном капитале нет, но есть доля муниципальной собственности.
Расскажем, почему почти по всем перечисленным пунктам заказчик вправе воспользоваться послаблениями закона. Компаниям с долей государства в уставном капитале более 25% создавать контрактную службу не нужно. Точно так же им не нужно согласовывать закупку у единственного поставщика с контролирующим органом. А вот конкурсная комиссия необходима.
Что касается юридических лиц с долей госсобственности менее 25%, они вправе проводить закупку услуг обязательного аудита на основании ГК РФ, не применяя Закон о контрактной системе.
Важно
Аудиторские услуги - деятельность по проведению аудита и оказанию сопутствующих аудиту услуг. Аудиторские услуги оказывают аудиторские организации, индивидуальные аудиторы. Из-под действия Закона № 223-ФЗ выведены только закупки по отбору организации для проведения обязательного аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности. При закупке иных аудиторских услуг заказчики должны применять Закон № 223-ФЗ.
О контрактной службе и конкурсной комиссии при закупке услуг аудита
При закупке обязательного аудита бухгалтерской отчетности заказчикам нет необходимости создавать контрактную службу.
Закон о контрактной системе подразумевает под заказчиком государственного или муниципального заказчика либо бюджетное учреждение, которые осуществляют закупки в соответствии с ч. 1 ст. 15 Закона № 44-ФЗ (п. 7 ст. 3 Закона № 44-ФЗ).
Государственный заказчик - это государственный орган, орган управления государственным внебюджетным фондом либо государственное казенное учреждение, которые действуют от имени РФ или субъекта РФ, уполномочены принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством и осуществлять закупки.
Муниципальный заказчик - это муниципальный орган или муниципальное казенное учреждение, которые действуют от имени муниципального образования, уполномочены принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством и осуществлять закупки.
Таким образом, хозяйственное общество не является заказчиком по смыслу Закона № 44-ФЗ. Как следствие, при закупке аудиторских услуг оно не обязано формировать контрактную службу и назначать контрактного управляющего.
Вместе с тем при проведении конкурса заказчик должен создать конкурсную комиссию, которая должна соблюдать правила проведения конкурса, установленного в § 2 Закона № 44-ФЗ. Обязанность комиссии - вскрыть конверты с заявками на участие в конкурсе (или открыть доступ к поданным электронным заявкам) после наступления регламентного срока и запротоколировать это. Кроме того, члены комиссии должны рассматривать и оценивать заявки на участие в конкурсе, тоже ведя при этом протокол.
О закупке у единственного поставщика
Если заказчик проводит закупку услуг обязательного аудита у единственного поставщика после конкурса, признанного несостоявшимся, он вправе это сделать без согласования с контролирующими органами.
Статьи 214 и 215 ГК РФ четко разграничивают понятия государственной и муниципальной собственности.
Так, государственная собственность в Российской Федерации - это имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность). А также имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам РФ, - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации).
Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью.
Именно поэтому заказчики, о которых речь идет выше, вправе проводить отбор аудиторской организации для обязательного аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности на основании положений ГК РФ, не руководствуясь ни нормами Закона № 44-ФЗ, ни нормами Закона № 223-ФЗ.
Для закупки обязательного аудита финансовой отчетности действуют особые правила. Помимо законов 44-ФЗ и 223-ФЗ, проверку бухгалтерской и финансовой отчетности регулирует статья 5 Федерального закона от 30.12.2008 № 307-ФЗ.
В совместном письме ФАС и Минфин разъяснили, как правильно провести закупку данной услуги.
Ряд организаций обязаны заказывать аудит финансовой и бухгалтерской отчетности не реже одного раза в пять лет. Отбор аудитора проводят по Закону № 44-ФЗ. В список включены:
организации, в уставном (складочном) капитале которых доля государственной собственности - не менее 25 процентов;
- государственные корпорации;
- государственные компании;
- публично-правовые компании;
- государственные унитарные предприятия;
- муниципальные унитарные предприятия.
Организации перечислены в части 4 статьи 5 Федерального закона от 30.12.2008 № 307-ФЗ.
Государственные компании и корпорации, публично-правовые компании, организации с долей государства в капитале выше 25 процентов закупают товары, работы, услуги по Закону № 223-ФЗ. ГУП и МУП - по Закону № 44-ФЗ, но есть исключения.
Юридические лица, которые указаны в списке и работают по 44-ФЗ, закупают обязательный аудит по таким же правилам, что и другие услуги. Авторы письма подчеркивают: в статье 5 Федерального закона от 30.12.2008 № 307-ФЗ обеспечение заявок и контрактов не обязательно, но это правило не действует для заказчиков по 44-ФЗ.
Заказчики по 223-ФЗ определяют поставщика обязательного аудита на основании Закона № 44-ФЗ. Возможна единственная форма закупки: открытый конкурс. Условие действует и на повторную закупку.
Пример 1 . Госкорпорация провела конкурс. Объект закупки: услуги по уборке помещений. При выборе исполнителя учреждение следует нормам Закона № 223-ФЗ. Все заявки не отвечают конкурсной документации. Заказчик проводит запрос предложений.
Пример 2 . Госкорпорация провела конкурс. Объект закупки: аудит бухгалтерской отчетности. При выборе исполнителя учреждение следует нормам Закона № 44-ФЗ. Все заявки не отвечают конкурсной документации. Статьей 5 Федерального закона от 30.12.2008 № 307-ФЗ предусмотрен единственный способ закупки: открытый конкурс. Заказчик снова проводит открытый конкурс на аудиторские услуги.
Разрешено закупать аудит у единственного поставщика. Условие: только одна заявка отвечает Закону № 44-ФЗ и конкурсной документации. Закупку у единственного поставщика не нужно согласовывать с контрольным органом. Нормы 44-ФЗ применяют только для определения поставщика. Планировать закупки и исполнять заключенные контракты нужно по Закону № 223-ФЗ.
В совместном письме ФАС и Минфин объяснили, как исполнителям обжаловать закупку обязательного аудита. На заказчика по 223-ФЗ жалобу составляют в порядке, который установлен статьей 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-Ф3. На заказчика по 44-ФЗ - в порядке, который установлен главами 5, 6 Закона № 44-ФЗ.