Структура расходов бюджета любой страны отражает базовые функции государства – предоставление социальных благ, оборона, национальная безопасность, развитие экономики. По данным Government Finance Statistics Yearbook, 2010 (IMF, Washington, 2010), наблюдается сходство расходной части бюджетов многих стран, но имеются и страновые различия. Так, расходы на социальную защиту в ряде стран выше, чем в России (1/3 всех расходов); они достигают 35–40% в Германии, Франции, Италии, Великобритании. Расходы на экономику в среднем варьируют в диапазоне 10–15%, на оборону – 6–17% и т.д.
При несомненной важности всех без исключения расходов бюджета на каждом этапе в соответствии с бюджетной и макроэкономической политикой выделяются приоритеты бюджета. На современном этапе они включают:
- исполнение социальных обязательств;
- развитие транспортной инфраструктуры;
- обеспечение оборонного комплекса и национальной безопасности;
- концентрацию ресурсов на модернизационных мероприятиях, в том числе инновационных проектах и важнейших научных разработках;
- подготовку особо значимых международных мероприятий.
Лидирующим среди этих приоритетов являются расходы социального характера. В России на цели социальной политики направляется более 1/3 бюджетных расходов. Вместе с расходами на образование, здравоохранение, культуру, физическую культуру и спорт доля расходов, направленных на социальную защиту граждан и оказание социально значимых услуг, составляет более 55% суммарных расходов национальной бюджетной системы. Безусловное исполнение публичных нормативных и иных социально значимых обязательств (социальные компенсации, социальная помощь) – не только конституционная обязанность бюджета, но и экономическая целесообразность. Увеличение социальных расходов разумно, так как поощряет экономический подъем, препятствуя падению потребления населения в период кризиса. В период 2014–2018 гг. на решение социальных проблем дополнительно ежегодно будут направляться средства в размере 0,6% ВВП. Бюджетные расходы на социальную политику в ближайшей перспективе иллюстрируются рис. 4.6.
Рис. 4.6.
Расходы социального характера растут год от года. Среди этих расходов – повышение заработной платы работников федеральных учреждений социального обслуживания (перевод на "эффективный контракт"). В 2011 г. оплата труда в социальной сфере составляла в среднем 35% среднероссийской, к 2018 г. предполагается довести ее до 100%. Всего на повышение оплаты труда работников федеральных государственных учреждений в сфере образования, науки, культуры, здравоохранения, социального обслуживания предусмотрены бюджетные ассигнования в размере 80,2 млрд руб. в 2014 г., 126,5 млрд руб. в 2015 г. и 181,2 млрд руб. в 2016 г.
В 2006–2011 гг. доля социальной помощи в доходах населения уже выросла с 0,3 до 0,8%, общие расходы государства на поддержку граждан увеличились с 2,5 до 3,9% ВВП, а число бедных в РФ уменьшилось до уровня, который почти вдвое ниже уровня Бразилии, Украины, Молдавии и почти втрое – Индии. Растут компенсации, денежные выплаты нуждающимся семьям с детьми, выплаты материнского (семейного) капитала. Продолжатся обеспечение жильем ветеранов Великой Отечественной войны, детей-сирот, реализация ФЦП "Жилище".
Особое внимание уделено сокращению бедности. Однако лишь 20% получателей субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг являются реально бедными. Поэтому важен переход от категорийной к адресной социальной поддержке. Сохраняется действующий механизм индексации социальных выплат отдельным категориям граждан; в целях приближения МРОТ к прожиточному минимуму трудоспособного населения в целом по России с 1 января 2013 г. он увеличен до 5205 руб. в месяц.
Важнейший блок государственных расходов – это расходы на экономику. Они занимают 12% всех расходов бюджетной системы (в 2016 г. – 3,8 трлн руб.). Важно понимать комплексный, собирательный характер этой статьи. Это не только прямые вложения в виде государственных инвестиций, но и поддержка экономического роста и диверсификации структуры экономики, рост финансирования инфраструктуры, целевое субсидирование частных инвесторов. Такие косвенные меры развития экономики оказывают больший стимулирующий эффект, чем сокращение налогов, так как приводят к увеличению закупок и спроса.
В развитии экономики приоритетом бюджета объявлена поддержка промышленности гражданского назначения посредством субсидирования процентных ставок и доведения их до уровня 7–9% годовых на срок до 5 лет, что позволит привлечь дополнительные кредитные ресурсы в объеме до 680 млрд руб. для развития промышленности. Финансируется государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. Средства выделяются на развитие подотраслей растениеводства, животноводства с упором на развитие мясного скотоводства, на техническую и технологическую модернизацию, развитие сельских территорий, сохранение и рациональное использование земель сельскохозяйственного назначения.
В целях адаптации национального агросектора к вступлению в ВТО запланированы прямые и косвенные меры поддержки: субсидирование затрат, продление ряда налоговых льгот, усиление таможенного администрирования ввоза ряда продуктов.
Важное место в бюджетной поддержке развития человеческого капитала занимают расходы на образование (рис. 4.7).
Пока Россия отстает по уровню этих расходов от стран ОЭСР на 1,5–2% ВВП.
Рис. 4.7.
В соответствии с Государственной программой "Развитие образования" на 2013–2020 гг. из федерального бюджета на этот срок выделяется 3,99 трлн руб., или 0,85% ВВП ежегодно. Активно реализуются программы по модернизации региональных систем общего образования, из федерального бюджета идет поддержка субъектов РФ (оснащение детской мебелью, спортивным инвентарем, игрушками, создание площадок для распространения современных моделей успешной социализации детей, возмещение части затрат в связи с предоставлением учителям общеобразовательных учреждений ипотечного кредита и пр.).
Выделяются средства на финансирование профессионального образования. Приоритетно финансируются инфраструктура и научные исследования ведущих вузов (9 федеральных университетов и 27 национальных исследовательских университетов), совершенствуется стипендиальное обеспечение. В области труда намечается рост средней оплаты труда. Сейчас средний заработок работника образования составляет 76% средне российского показателя. Предполагается его доведение в школах до 100%, в вузах–до 110%. Одновременно происходит перевод оплаты труда на "эффективный контракт".
Важными элементами структурной перестройки экономики являются реформирование научно-исследовательского комплекса и оптимизация его финансирования. Приняты важные государственные программы – "Программа фундаментальных научных исследований на период 2013–2020 гг.", программа "Развитие науки и технологий", Федеральная целевая программа "Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007–2013 гг." и др. Так, в мероприятия Государственной программы РФ "Развитие науки и технологий" входят поддержка кооперации вузов и организаций в целях создания высокотехнологичных производств, поддержка научных исследований в вузах и в рамках федеральных целевых программ, направленных на инновационное развитие экономики, перевод на "эффективный контракт" научных работников, выполнение Федеральной космической программы России и др.
С учетом роста финансирования научных разработок за счет частных инвестиций расходы из федерального бюджета имеют тенденцию к некоторому уменьшению (рис. 4.8).
Рис. 4.8.
В сфере культуры и кинематографии реализуется Федеральная целевая программа ФЦП "Культура России (2012–2018 гг.)", ФЦП "Развитие внутреннего и въездного туризма в РФ (2012– 2018 гг.)", финансируется поддержка кинематографии, музыкальных коллективов в регионах, грантовая поддержка творческих проектов общенационального значения, комплектация библиотек, создание в сети Интернет виртуальных музеев и публичных электронных библиотек. Повышается оплата труда работникам (перевод на "эффективный контракт"), финансируется создание пяти центров культурного развития в малых и средних городах России, передвижного фонда ведущих российских музеев, вводятся денежные поощрения муниципальных учреждений культуры на территории сельских поселений.
Важно подчеркнуть введение налоговых льгот для учреждений культуры. С 2013 г. вне зависимости от источника приобретаемые государственными (муниципальными) учреждениями культурные ценности не облагаются НДС, что увеличивает объем их финансирования.
Важная социальная статья расходов бюджета – расходы на здравоохранение. В 2016 г. они достигнут 3,1 трлн руб., или 9,6% расходов всей бюджетной системы. Однако их уровень снизится с 3,7% ВВП в 2013 г. до 3,4% ВВП в 2016 г. с сохранением тенденции до 2020 г. Это ниже уровня многих стран ОЭСР и в 2–2,5 раза ниже, чем в развитых странах. Такая динамика объясняется ростом внебюджетных источников финансирования – ресурсов фондов медицинского страхования, средств предприятий и граждан. В перспективе произойдет переход на одноканальное финансирование оказания медицинской помощи, т.е. только через систему медицинского страхования.
В рамках Государственной программы РФ "Развитие здравоохранения" на период 2013–2020 гг. выделяется финансовое обеспечение в размере 33,7 трлн руб., в том числе из средств федерального бюджета – 2,7 трлн руб., из консолидированных бюджетов субъектов Федерации – 10,5 трлн руб., из средств фондов обязательного медицинского страхования – 17,1 трлн руб.
Реализуется федеральная целевая программа "Развитие фармацевтической и медицинской промышленности Российской Федерации на период до 2020 г. и дальнейшую перспективу" с целью повышения доли лекарств отечественного производства. Повышается заработная плата отдельным категориям работников в сфере здравоохранения, обеспечиваемая в размере 1/3 необходимых средств за счет федерального бюджета, 1/3 – за счет реорганизации неэффективных организаций и 1/3 – за счет внебюджетных источников, выделяются ассигнования на повышение заработной платы с целью доведения ее с 79 до 130 % среднероссийской заработной платы . Одновременно уделяется внимание эффективности труда, в связи с чем происходит перевод на "эффективный контракт".
Следует отметить недостаточную эффективность государственных расходов в этой сфере. Бюджетные расходы на одного врача и медицинского служащего в России низкие – в 6 раз меньше душевого ВВП, тогда как в развитых странах они находятся в интервале 15–25. Поэтому государственная политика должна ориентироваться на постепенное снижение госзаказа на выпускников медицинских вузов и переориентацию средств на капитальные вложения в сектор здравоохранения.
Последовательно растут расходы бюджетной системы на физическую культуру и спорт, создание спортивной инфраструктуры в рамках ФЦП "Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006–2015 годы", в том числе по направлению "Массовый спорт", на оборудование для быстровозводимых физкультурно-оздоровительных комплексов. Профинансировано проведение крупных международных спортивных мероприятий – XXVII Всемирной летней универсиады 2013 г. в г. Казани, XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 г. в г. Сочи, чемпионата мира по легкой атлетике в 2013 г. в г. Москве, Кубка мира по регби – 7 в 2013 г. в г. Москве, Всемирных игр боевых искусств в 2013 г. в г. Санкт-Петербурге.
В финансировании всех направлений социальной сферы выделяется принципиальное новшество – перевод работников на "эффективный контракт". В нем определяются условия оплаты труда и "социальный пакет" работника в зависимости от качества и количества выполняемой им работы. Это содействует эффективности бюджетных расходов и повышает ответственность самих работников за результативность их труда.
Среди бюджетных приоритетов выделяется поддержание инновационной активности путем развития пилотных проектов. Реципиентами финансирования являются:
- инновационные центры "Сколково", "Иннополис" (современная российская модель научно-технологического парка: университет с кампусом, исследовательские и инженерные центры, инновационные предприятия, технопарк и ОЭЗ технико-внедренческого типа в сфере ИТ, станкостроения, космических технологий, энергоэффективности и энергосбережения, медицинских технологий);
- особые экономические зоны (развитие высокотехнологичных отраслей, импортозамещающих производств, туризма, разработка и производство новых видов продукции, расширение транспортно-логистической системы);
- территориальные инновационные технологические кластеры (ядерные и радиационные технологии; летательные и космические аппараты, судостроение; фармацевтика, биотехнологии и медицина; материалы; химия и нефтехимия; ИТ и электроника);
- малый и средний бизнес, для которого субсидируется процентная ставка по кредитам;
Особо поддерживаются наукограды, чьи научно-производственные комплексы сосредоточены в областях энергосбережения, ядерной энергетики, генной инженерии, авиастроения, производства военной техники, радиоэлектроники. Для этого бюджетам наукоградов предоставляются межбюджетные трансферты из федерального бюджета.
В числе бюджетных приоритетов также развитие Сибири и Дальнего Востока (приняты соответствующие федеральные целевые программы), развитие транспорта и дорожного хозяйства. В частности, с целью создания единого общеэкономического пространства увеличивается финансирование содержания, строительства и реконструкции федеральных автомобильных дорог, обеспечение сельских населенных пунктов круглогодичной связью с сетью автомобильных дорог с твердым покрытием и пр. Активизируется и финансирование энергетической инфраструктуры. В целом в период 2014–2018 гг. на развитие транспортной и энергетической инфраструктуры, создание новых региональных центров ежегодно будут дополнительно направляться средства в объеме 2,2% ВВП.
Приоритетом бюджета является финансирование сферы национальной обороны, национальной безопасности и правоохранительной деятельности (рис. 4.9).
Рис. 4.9.
Уровень расходов на оборону в отношении к ВВП – один из самых высоких в мире; страна уступает только США и Израилю. Бюджетная политика должна учитывать потребность в оптимизации этих расходов. Среди бюджетных трат – обеспечение оснащения Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов современными образцами вооружения, военной и специальной техники; установление денежного довольствия военнослужащих на уровне не ниже уровня оплаты труда в ведущих отраслях экономики; ежегодное увеличение пенсий гражданам, уволенным с военной службы, не менее чем на 2% сверх уровня инфляции; ежегодное, в течение пяти лет, увеличение численности военнослужащих, проходящих военную службу по контракту.
Реализация новой государственной программы вооружений (ГПВ) до 2020 г. обойдется почти в 20 трлн руб. Бо́льшая часть расходов придется на период 2016–2020 гг., с учетом использования не только бюджетных, но и кредитных схем финансирования. Предприятия – головные исполнители гособоронзаказа кредитуются под государственные гарантии. Модернизация армии и оборонного комплекса увеличит ежегодные расходы в период 2014–2018 гг. на 1,5% ВВП.
Таковы приоритеты бюджета на 2014–2016 гг. Общая структура расходов представлена в табл. 4.7.
Таблица 4.7. Расходы бюджетов бюджетной системы РФ, % ВВП
|
Показатели |
2013 г. |
2014 г. |
2015 г. |
2016 г. |
|
Расходы, всего В том числе: |
||||
|
Общегосударственные вопросы |
||||
|
Национальная оборона |
||||
|
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность |
||||
|
Национальная экономика |
||||
|
Жилищно-коммунальное хозяйство |
||||
|
Охрана окружающей среды |
||||
|
Образование |
||||
|
Культура и кинематография |
||||
|
Здравоохранение |
||||
|
Социальная политика |
||||
|
Физическая культура и спорт |
||||
|
Средства массовой информации |
||||
|
Обслуживание государственного и муниципального долга |
В долгосрочном прогнозе до 2020 г. расходы бюджетной системы рассматриваются в трех вариантах: консервативном (1), инновационном (2) и форсированном (3) (табл. 4.8).
Таблица 4.8. Основные параметры расходов бюджетной системы РФ, %ВВГ1
|
Показатели |
Варианты |
|||
|
Процентные расходы |
||||
|
Человеческий капитал * |
||||
|
Оборона и безопасность |
||||
|
Развитие экономики и инфраструктуры |
||||
|
Социальная политика |
||||
Показатель включает расходы по разделам "Образование", "Здравоохранение", "Культура и кинематография".
Источник: Министерство экономического развития РФ.
Бо́льшую гибкость и маневр бюджету придает выделение так называемых "условно утверждаемых расходов". Такой своеобразный "бюджетный карман" Министерство финансов впервые создало в 2011 г. В этот резерв правительство закладывает суммы на ожидаемые, но пока не просчитанные крупные проекты с неопределенными объемами финансирования. В 2015 г. размер условно распределенных доходов составит 384,0 млрд руб. (2,5% всех расходов), в 2016 г. – 819,6 трлн руб. (13,5%).
Принципиальным бюджетным новшеством в политике государственных расходов является переход на "программный формат". Новая конструкция бюджетного финансирования бюджетных расходов, в отличие от ведомственного подхода, опирается на государственные программы. Государственная программа – это документ, определяющий цель, задачи, результаты, основные направления и инструменты государственной политики, направленные на достижение целей и реализацию приоритетов, установленных Концепцией долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г. Государственная программа обеспечивает реализацию в установленные сроки крупномасштабных мероприятий общенационального или международного значения. Как видно из табл. 4.9, программный формат охватывает 55–58% всех расходов федерального бюджета.
Таблица 4.9. Программная структура расходов федерального бюджета в 2013–2016 гг., млрд руб.
|
Показатели |
||||
|
Расходы на реализацию государственных программ РФ, всего В том числе по направлениям |
||||
|
I Новое качество жизни |
||||
|
II Инновационное развитие и модернизация экономики (17 программ), без закрытой части |
||||
|
III Обеспечение национальной безопасности (1 программа), без закрытой части |
||||
|
IV Сбалансированное региональное развитие (5 программ) |
||||
|
V Эффективное государство (5 программ) |
||||
|
Расходы на реализацию государственных программ РФ (закрытая часть) |
||||
|
Расходы на непрограммную деятельность В том числе: |
||||
|
Финансовое обеспечение развития пенсионной системы |
||||
|
Финансовое обеспечение национальной обороны |
||||
|
Прочие непрограммные расходы |
Полное финансирование госпрограмм включает помимо средств федерального бюджета и внебюджетные источники. Бюджетная часть капитальных расходов инвестиционного характера во все большей степени будет конкретизироваться в федеральных целевых программах и федеральных адресных инвестиционных программах (ФЦП и ФАИП).
Федеральная адресная инвестиционная программа (ФАИП ) – это свод информации по бюджетным инвестициям в строительство, реконструкцию, техническое перевооружение объектов капитального строительства государственной собственности РФ. Через ФАИП осуществляется финансирование строительства более трети объектов, относящихся к ФЦП. В 2012 г. по линии ФАИП осуществлялось строительство 3943 объектов (без учета специальных работ, входящих в государственный оборонный заказ).
Ассигнования из федерального бюджета на программы и непрограммную часть ФАИПП представлены в табл. 4.10.
Таблица 4.10. Бюджетные ассигнования на реализацию ФЦП и непрограммной части ФАИП, млрд руб.
В 2014 г. планируется реализация 52 федеральных целевых программ, 5 из которых новые – "Устойчивое развитие сельских территорий на 2014–2017 годы и на период до 2020 года", "Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2014–2020 годы", "Развитие мелиорации сельскохозяйственных земель России на 2014–2020 годы", "Научные и научно-педагогические кадры инновационной России на 2014–2020 годы", "Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости (2014–2019 годы)".
В 2015–2016 гг. планируется реализация 51 и 34 федеральных целевых программ соответственно, из которых в 2016 г. две новых – Федеральная космическая программа России на 2016–2025 гг. и Федеральная целевая программа "Жилище" на 2016–2020 гг.
В целом программно-целевой метод повышает ответственность и заинтересованность исполнителей государственных программ за достижение наилучших результатов в рамках ограниченных финансовых ресурсов.
Принципиально важным в современной бюджетной политике является оптимизация расходов, т.е. их реструктуризация, сокращение неэффективных трат. Адам Смит отмечал: всякий расточитель – враг общества, всякий бережливый человек – благодетель. В стране принята "Программа повышения эффективности бюджетных расходов" . В настоящее время в приоритеты эффективности входят три направления:
- 1) формирование контрактной системы;
- 2) введение публичного технологического и ценового аудита всех крупных инвестиционных (прежде всего инфраструктурных) проектов с государственным участием;
- 3) развитие государственно-частного партнерства.
С 2014 г. вступил в силу Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". В ходе формирования контрактной системы должна быть обеспечена системность и прозрачность цикла закупок от планирования до приемки и анализа результатов, борьба с коррупцией.
В ходе развития государственно-частного партнерства при реализации крупных инвестиционных проектов с государственным и муниципальным участием принципиальные новшества таковы:
- для частных инвесторов, в отличие от публичных (распорядителей бюджетных средств), бюджетные средства предоставляют на конкурентной конкурсной основе;
- вводится обязательный публичный технологический и ценовой аудит эффективности проектов.
По таким принципам будут заключаться соглашения с частными инвесторами о софинансировании инвестиционных и концессионных соглашений о госзакупках и тарифном регулировании, контрактов жизненного цикла как нового формата государственно-частного партнерства.
Оптимизация бюджетных расходов является частью глобальной бюджетной консолидации. Вводится режим строгой бюджетной экономии, несмотря на стабильно высокую цену на нефть, и установление ответственности за неэффективное расходование средств. По новому бюджетному правилу с 2013 г. увеличение расходов возможно только за счет дополнительных ненефтегазовых доходов. Бюджетное правило – это закрепленный в Бюджетном кодексе РФ механизм определения предельного (максимально возможного) объема бюджетных расходов, основанный на долгосрочном уровне цен на нефть. Предельные расходы не должны превышать доходы федерального бюджета при базовой цене на нефть более чем на 1% ВВП (расчетный дефицит бюджета).
В 2013 г. стоимость нефти рассчитана как средняя за последние пять лет, в 2014 г. – за шесть лет, в 2015 г. – за семь лет, а с 2018 г. – за десять лет. В частности, расходы по новому бюджетному правилу на 2013–2016 гг. будут определены исходя из цены в 91–95 долл. за баррель нефти марки Urals .
Если фактическая цена на нефть окажется выше базовой, избыток нефтегазовых доходов направляется на пополнение Резервного фонда до достижения им нормативного объема 7% ВВП. После достижения Резервным фондом 7% ВВП не менее 50% дополнительных нефтегазовых доходов направляются в Фонд национального благосостояния. Оставшиеся средства могут направляться на финансовое обеспечение инфраструктурных и других приоритетных проектов, не влекущих длящихся обязательств.
Бюджетные правила позволяют сохранять стабильный и устойчивый бюджет без наращивания государственного долга, защищают бюджет от шоков, повышают его устойчивость, стабилизируют общий объем расходов, обеспечивают исполнение социальных обязательств государства, реализацию начатых проектов и планов реформ, создают условия для повышения эффективности бюджетных расходов.
Жесткое соблюдение бюджетного правила, означающее консерватизм государственных расходов, – это шаг к более ответственной финансовой политике, необходимое условие макроэкономической стабильности. И хотя ограничение государственных расходов несколько замедляет динамику экономического роста, правило позволяет избегать резких перегревов и спадов. Важно и то, что накапливание нефтегазовых доходов и ограничение бюджетных расходов приведет к снижению инфляции в 2018 г. до уровня 3–4% в год. Это создает основу для устойчивого роста долгосрочных частных инвестиций.
Объем бюджетных расходов в реальном выражении не должен увеличиваться следующие десять лет, а в ближайшую трехлетку снизится на 20%. Ежегодное снижение государственных расходов федерального уровня является "дорожной картой по консолидации бюджета". Горизонты планирования расширяются: бюджетная стратегия РФ до 2023 г. создает основы для повышения эффективности расходов бюджета, одновременно являясь сдерживающим фактором для их необоснованного роста.
- Фаттахова Дайана Надимовна ,
- Башкирский государственный аграрный университет
- РАСХОДЫ
- ДОХОДЫ
- ГОСУДАРСТВЕННЫЙ БЮДЖЕТ
В статье рассмотрены и проанализированы доходы и расходы государственного бюджета РФ.
- Анализ методов оценки кредитоспособности заемщиков - физических лиц
- Система финансового контроля предприятия: методы и средства реализации
Государственный бюджет – один из главных документов страны, который представляет собой совокупность финансовых смет всех ведомств, государственных служб и т.д. В нем прописаны все потребности страны, которые удовлетворяются за счет государственной казны, также в нем указаны источники и размеры ожидаемых поступлений в государственную казну. Согласно статье 215.1 Бюджетного кодекса РФ кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется Федеральным казначейством.
Формирование и утверждение сбалансированного бюджета является первоочередной функцией Министерства Финансов и Правительства Российской Федерации. В первую очередь важна сбалансированность доходов и расходов государства, так как именно из-за этого фактора зависит экономическая стабильность страны.
Через бюджет государство образует и использует общегосударственный централизованный фонд денежных средств, и именно через него государство организует перераспределение общественного продукта для удовлетворения общегосударственных потребностей, именно поэтому эта тема актуальна всегда.
На основании данных, представленных на сайте Министерства финансов РФ, мы можем проанализировать и сделать определенные выводы о динамике доходов и расходов государственного бюджета за период 2010-2015 гг.
Таблица 1. Доходная часть федерального бюджета РФ за 2010-2015 гг., млрд. руб.
Доходная часть федерального бюджета |
|||||||
Доходы, всего |
11 367,7 |
12 855,5 |
13 019,9 |
14 496,9 |
13 659,2 |
||
Нефтегазовые доходы |
|||||||
Ненефтегазовые доходы |
|||||||
Связанные с внутренним производством |
|||||||
НДС (внутрений) |
|||||||
Налог на прибыль |
|||||||
Связанные с импортом |
|||||||
НДС на ввозимые товары |
|||||||
Акцизы на ввозимые товары |
|||||||
Ввозные пошлины |
|||||||
Прочие |
|||||||
Источник: Официальный сайт Министерства Финансов Российской Федерации [Электронный ресурс] URL: http://www.minfin.ru/ru
Исходя из данных таблицы, мы можем сделать вывод, что с 2010 до 2014 года доходы Российской Федерации росли по всем показателям с 8 305,4 млрд. руб. до 14 496,9 млрд. руб. Однако в 2015 году ситуация меняется и мы видим, что общий доход уменьшается до 13 659,2 млрд. руб., а нефтегазовые доходы падают до 5 862,7 млрд. руб. Естественно это связано с политической жизнью страны, так как в 2014 году Европейский союз выставил санкции против Российской Федерации, мы потеряли своих партнеров, и нефть упала в стоимости в среднем со 110$ за баррель до 45$ за баррель.
Совсем другая ситуация с ненефтегазовыми доходами. Здесь рост продолжается, несмотря на сложную ситуацию в стране. Государственную казну РФ пытаются восполнить с помощью различных налогов, которые ведут к неодобрению политики государства в обществе.
Таблица 2. Расходная часть федерального бюджета РФ за 2010-2015 гг., млрд. руб.
Расходная часть федерального бюджета |
|||||||
Расходы, всего |
10 117,5 |
10 925,6 |
12 895,0 |
13 342,9 |
14 831,6 |
15 620,3 |
|
Общегосударственные вопросы |
|||||||
Национальная оборона |
|||||||
Нац. безопасность и правоохранительная деятельность |
|||||||
Национальная экономика |
|||||||
Охрана окружающей среды |
|||||||
Образование |
|||||||
Культура, кинематография |
|||||||
Здравоохранение |
|||||||
Социальная политика |
|||||||
Физическая культура и спорт |
|||||||
Обслуживание государственного и муниципального долга |
|||||||
Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам бюджетной системы Российской Федерации |
|||||||
Последние годы федеральный бюджет играет основную роль в обеспечении общей сбалансированности региональных бюджетов. В 2007-2012 гг. консолидированные региональные бюджеты в основном сводились без дефицитов, за исключением пика кризиса в 2009 году, когда общий дефицит составил 0,8% ВВП, и 2012-го (0,5% ВВП). В 2009-2011 гг. объем федеральных трансфертов вырос с 2,6% до 3-4% ВВП, что позволило предотвратить нарастание проблемы. Однако основное бремя дефицита бюджетной системы пришлось на федеральный бюджет. В 2012 году объем трансфертов снизился до докризисного уровня и дисбаланс региональных бюджетов вновь стал расти.
2013 год был достаточно сложным как для российской экономики, так и для бюджетной системы, особенно на региональном уровне. Темпы экономического роста замедлились с 3,4% до 1,3%, ухудшились финансовые показатели предприятий. Доля доходов региональных бюджетов в ВВП в 2013-м достигла исторического минимума с 1995-го. Это произошло как за счет снижения налоговых доходов (в первую очередь, налога на прибыль), так и сокращения объема федеральных трансфертов. В то же время расходы региональных бюджетов снизились незначительно (с 13,4% до 13,2% ВВП), причем план по расходам был выполнен лишь на 90%. Основным препятствием для более масштабного сокращения расходов стал рост обязательств субъектов Федерации по исполнению «майских» президентских указов 2012 года, в первую очередь в части повышения зарплат бюджетникам. Дополнительные расходные обязательства регионов в 2013-2014 гг. оцениваются в пределах 0,5% ВВП.
Сложившаяся ситуация имела ряд негативных последствий.
Во-первых, в 2013 году резко обострились проблемы регионального долга (рост на 30%), особенно коммерческой задолженности (на 50%). Число дефицитных регионов и общий объем дефицита превысили значения, наблюдавшиеся в пик кризиса 2009 года (0,8% ВВП в 2009-м и 1% ВВП в 2013-м). При этом дефицит региональных бюджетов оказался вдвое больше, чем на федеральном уровне (в отличие от ситуации 2009 года, когда соотношение было обратным). Хотя по итогам года общий объем регионального долга остался сравнительно небольшим - 2,6% ВВП, в ряде субъектов объемы накопленного долга достигли критических значений (более 100% от доходов без трансфертов).
Во-вторых, регионы вынуждены были сокращать инвестиции. Доля инвестиционных расходов в общем объеме расходов последовательно сокращалась с 17% в 2011 году до 15% в 2013-м (или с 2,5 до 2% ВВП).
Данные за 8 месяцев 2014 года говорят о том, что ситуация с исполнением бюджетов разных уровней несколько улучшается, даже несмотря на прогнозируемое замедление темпов экономического роста до 0,5%. Налоговые доходы могут вырасти в 2014 году за счет некоторого восстановления поступлений налога на прибыль. Однако сравнение налоговых поступлений не только с 2013 годом, но и с 2012-м показывает, что в реальном выражении налоговые поступления не восстановились, к уровню 2012 года наблюдается заметное падение.
При этом федеральный бюджет 2014 года предусматривает некоторое снижение объема помощи регионам.
В итоге на региональном уровне общий объем доходов в 2014-м может остаться на уровне прошлого года (12,2% ВВП), а расходы вырастут (при 100% выполнении плана по расходам) до 13,5% ВВП. В этом случае общий дефицит региональных бюджетов в 2014 году увеличится до 1,3% ВВП.
То, что по итогам первых 8 месяцев 2014 года объемы регионального долга практически не изменились, не означает полной нормализации ситуации. Практика 2012-2013 гг. показала, что именно в конце года долг растет на 15-20% (что связано с сохраняющейся неравномерностью расходов и необходимостью до конца года исполнить все обязательства). Необходимо учитывать, что существенное снижение общего дефицита региональных бюджетов по сравнению с 2013 годом возможно только в случае, если уровень исполнения расходов будет ниже запланированного как минимум на 10% (как это и было в 2013-м). Важно также отметить, что в 2014 году продолжилась тенденция к снижению доли инвестиционных расходов регионов (доля в общей сумме расходов за 8 месяцев 2013 года - 12%, а за 8 месяцев 2014-го уже 10,3%).
Проект федерального бюджета на 2015-2017 гг. не предполагает смены тренда: с уровня 2,17% ВВП в 2014 году общий объем межбюджетных трансфертов субъектам РФ упадет до 2,01% ВВП в 2015-м и до 1,74% ВВП в 2016-м. В 2017-м ожидается небольшой рост до уровня 1,81% ВВП. В результате дальнейшее снижение реального объема доходов консолидированных бюджетов субъектов с минимального за весь предыдущий период времени уровня в 12,2% ВВП в 2013-2014 гг. до 11,9% ВВП к 2017 году обусловлено в бюджетных проектировках именно снижением общего объема трансфертов из федерального бюджета.
Важно также учитывать, что прогноз по доходам как федерального бюджета, так и бюджетов других уровней сделан исходя из достаточно оптимистичного макроэкономического прогноза (выход на 3%-ный темп роста экономики в трехлетней перспективе).
По нашим оценкам, в ближайшие три года потолок темпов роста ВВП ограничен 1,5-2% в год, и это без учета реализации дополнительных внешнеполитических рисков и усиления взаимных санкций.
В случае реализации этих негативных ожиданий динамика российской экономики будет близка к нулевым отметкам. Ожидания более выраженного и долговременного замедления потребления домашних хозяйств связаны с ростом долговой нагрузки населения и величины процентных платежей по банковским кредитам, уменьшающих располагаемые доходы домохозяйств.
В результате доходы региональных бюджетов могут оказаться еще ниже, чем прогнозирует Минфин. Таким образом, можно сделать следующие выводы. Хотя в 2014 году пока наблюдается определенное улучшение ситуации с исполнением региональных бюджетов по сравнению с 2013-м, видно, что серьезные проблемы остаются (особенно если сравнивать с 2012 годом). Имеющиеся данные не позволяют строить оптимистичный прогноз в целом на весь 2014 год, а также на будущий 2015-й. При этом если макроэкономическая ситуация продолжит ухудшаться, прогнозируемое снижение доходов региональных бюджетов может оказаться более масштабным.
Как показывает мировой опыт, любой многоуровневой бюджетной системе присущ как вертикальный дисбаланс, вызванный несоответствием распределения расходных и доходных полномочий, так и горизонтальный дисбаланс (неравенство) в положении субнациональных бюджетов одного уровня. Межбюджетные трансферты являются одним из инструментов корректировки подобных дисбалансов, но не единственно возможным. В целом увеличение сбалансированности российских региональных бюджетов (корректировка вертикального дисбаланса) в среднесрочной перспективе возможно за счет трех источников : увеличение трансфертов из федерального бюджета, передача на региональный уровень дополнительных налоговых доходов (либо введение новых региональных налогов), передача с регионального на федеральный уровень определенных расходных полномочий (либо просто сокращение объема расходных полномочий региональных бюджетов).
Увеличение объема трансфертов из федерального бюджета. Это более прозрачный способ, чем, например, наращивание объема бюджетных кредитов. В случае постоянной выдачи новых бюджетных кредитов для погашения старых данный инструмент становится эквивалентным дотациям на сбалансированность. Логичнее уже сейчас вместо бюджетных кредитов выделять дотации, причем в среднесрочной перспективе необходимо наращивать объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности и сокращать объем дотаций на сбалансированность, т. к. дисбаланс на региональном уровне носит долгосрочный характер.
Дополнительные налоговые доходы на региональном уровне. До недавнего времени активно обсуждался вопрос введения налога с продаж (НСП). Итоговое решение об отказе от его введения совершенно обоснованно с экономической точки зрения. Негативными последствиями введения НСП могли бы стать: излишняя налоговая нагрузка и увеличение административных издержек для бизнеса, а также неравномерность распределения будущих поступлений по регионам (особенно если НСП был бы введен только для крупных торговых сетей).
Если и повышать налоговую нагрузку на экономику (что крайне нежелательно), то это следует делать через повышение НДС.
Преимуществами является то, что нового налога не нужно вводить (НДС уже существует), а объем дополнительных поступлений выше (по нашим оценкам, 0,6% ВВП при повышении ставки НДС на 2 п.п. против 0,34% ВВП у НСП со ставкой в 3%). В дальнейшем дополнительные 2 п. п. НДС могут быть использованы либо для увеличения существующих трансфертов регионам (прежде всего, дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности), либо распределяться между регионами на подушевой основе (аналогично механизму, действующему в Германии).
Реформирование налогообложения недвижимости (имущества и земли) и переход к определению базы по кадастровой стоимости также может положительно сказаться на повышении сбалансированности региональных бюджетов. Однако надо учитывать как наличие «переходного периода», так и существенные различия в рыночной стоимости недвижимости по регионам, что приведет к тому, что соответствующие налоговые доходы будут расти постепенно и, более того, неравномерно по регионам. Также, учитывая социальные риски проведения реформы налогообложения имущества именно физических лиц, в среднесрочной перспективе можно увеличить поступления по данному налогу лишь до 0,1-0,2% ВВП (с 0,03% ВВП в 2012-2013 гг.)
Передача с регионального на федеральный уровень расходных полномочий. В текущих условиях одной из достаточно эффективных мер могла бы стать передача на федеральный уровень обязательств по уплате страховых взносов на обязательное медицинское страхование (ОМС) неработающего населения (примерно 0,67% ВВП). Это нефинансируемый федеральный мандат, объем которого однозначно определен федеральным законодательством. В финансовом плане закрепление расходных обязательств по ОМС за федеральным уровнем предпочтительнее, чем передача дополнительных доходных источников регионам, поскольку оказывает более сильный выравнивающий эффект. Он достигается за счет большего сокращения расходных обязательств в расчете на одного жителя наименее финансово обеспеченных регионов, где, как правило, выше доля неработающего населения.
Еще одним возможным вариантом передачи полномочий с регионального на федеральный уровень является исключение региональных социальных доплат к пенсии из компетенции субъектов (0,17% ВВП). В целом пенсионное обеспечение является федеральным полномочием. Кроме того, механизм региональных доплат неэффективен, поскольку только три региона осуществляют эти доплаты без федеральной финансовой поддержки (через механизм межбюджетных субсидий).
Как при увеличении объема трансфертов регионам, так и при передаче расходных полномочий с регионального на федеральный уровень для предотвращения роста дефицита федерального бюджета необходимо перераспределение средств за счет других направлений федеральных расходов. При этом важно рассматривать изменения в структуре расходов с позиции «производительных расходов» (образование, здравоохранение, производственная инфраструктура), обеспечивающих экономический рост, и «непроизводительных расходов» (национальная оборона, правоохранительная деятельность, государственное управление), не способствующих или мало способствующих росту (сверх определенного предела). С этой точки зрения увеличение расходов федерального бюджета на здравоохранение (за счет включения в них расходов на ОМС неработающего населения) при существенно меньшем (чем заложено сейчас в проекте бюджета на 2015-2017 гг.) росте расходов на оборону и сокращении расходов на госуправление и правоохрану в большей мере соответствовали бы цели увеличения темпов роста российской экономики в средне- и долгосрочной перспективе.
Федеральный бюджет является по сути «бюджетом последней инстанции», поэтому нарастание проблем на региональном уровне потребует принятия решений со стороны центра.
Может потребоваться наращивание финансовой помощи регионам для предотвращения снижения социально значимых расходов. В то же время приведенные данные показывают, что даже при достаточно благоприятном макроэкономическом прогнозе доходы консолидированных бюджетов субъектов Федерации по-прежнему остаются на минимальных уровнях в долях ВВП, что говорит о долгосрочном дефиците финансовых ресурсов на региональном уровне.
Как отмечено в Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2014-2016 годах, одним из условий повышения эффективности бюджетных расходов является открытость (прозрачность) бюджетов и бюджетного процесса. В 2013 году введен в опытную эксплуатацию единый портал бюджетной системы, совместно с экспертным сообществом будет проведено обсуждение проекта «Бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов для граждан». В 2014-2015 годах будут внедрены стандарты международной финансовой отчетности сектора государственного управления. Таким образом, проект федерального бюджета на 2014 - 2016 годы и разрабатываемые при его формировании меры обеспечивают реализацию поставленных в Бюджетном послании задач.
Основные параметры бюджетной системы Российской Федерации
Динамика основных параметров бюджетной системы Российской Федерации на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов характеризуется снижением доходов и расходов по отношению к ВВП при дефиците менее 1,0% ВВП. Доля расходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации (после предоставления межбюджетных трансфертов) в общем объеме расходов бюджетной системы незначительно возрастет (примерно 0,3 процента). Доля расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2016 году останется практически на уровне 2013 года и составит 33,7 процента.
Эти изменения обусловлены в первую очередь сокращением объемов межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации при повышении доли собственных доходов, в том числе за счет оптимизации структуры межбюджетных трансфертов.
Таблица 5. Расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по разделам классификации расходов бюджетов
|
Показатель |
||||||||
|
млрд. руб. |
В % к итогу |
млрд. руб. |
В % к итогу |
млрд. руб. |
В % к итогу |
млрд. руб. |
В % к итогу |
|
|
Расходы, всего |
||||||||
|
в том числе: |
||||||||
|
Общегосударственные вопросы |
||||||||
|
Национальная оборона |
||||||||
|
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность |
||||||||
|
Национальная экономика |
||||||||
|
Жилищно-коммунальное хозяйство |
||||||||
|
Охрана окружающей среды |
||||||||
|
Образование |
||||||||
|
Культура и кинематография |
||||||||
|
Здравоохранение |
||||||||
|
Социальная политика |
||||||||
|
Физическая культура и спорт |
||||||||
|
Средства массовой информации |
||||||||
|
Обслуживание государственного и муниципального долга |
Как мы видим, более 1/3 бюджетных расходов будет направляться на цели социальной политики. Вместе с расходами на образование, здравоохранение, культуру, физическую культуру и спорт доля расходов, направленных на социальную защиту граждан и оказание социально-значимых услуг, составляет более 55% суммарных расходов бюджетной системы Российской Федерации. Второе место по объему расходов после раздела «Социальная политика» занимает раздел «Национальная экономика», включающий, в том числе расходы на развитие инфраструктуры, поддержку экономического роста и диверсификации структуры экономики.
Необходимость решения задач по модернизации Вооруженных Сил и укреплению обороноспособности страны обусловливает рост доли раздела «Национальная оборона».
По разделу «Образование» расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в реальном выражении в 2016 году выше уровня 2013 года в 1,27 раза. Однако отношение указанных расходов к ВВП сократилось с 4,3% до 4,0 процентов. Такая динамика связана с ростом расходов федерального бюджета по разделу «Образование» (без учета межбюджетных трансфертов) темпами меньше темпов роста ВВП.
В расходах федерального бюджета на образование более 80% приходится на сферу высшего образования, а с учетом отрицательной динамики прогнозной численности населения в возрасте 17 лет в краткосрочной перспективе, влияющей на численность студентов, предусмотренных в федеральном бюджете объемов бюджетных ассигнований достаточно для поддержания системы образования на оптимальном уровне и ее развития.
Основные характеристики федерального бюджета на 2014-2016 годы
Основные характеристики проекта федерального бюджета на 2014 - 2016 годы сформированы на основе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2014 - 2016 годы (таблица 6).
Таблица 6. Основные характеристики проекта федерального бюджета млрд. рублей
|
Показатели |
2013 год (Закон № 216-ФЗ) |
|||||
|
Закон № 216-ФЗ |
Закон № 216-ФЗ |
|||||
|
Доходы, всего |
||||||
|
Расходы, всего |
||||||
|
Ненефтегазовый дефицит в %% ВВП |
В 2014 - 2016 годах прогнозируется снижение доходов федерального бюджета с 19,3% ВВП в 2013 году до 18,2% в 2014 году и до 17,4% ВВП к 2016 году. В основном это обусловлено снижением нефтегазовых доходов по отношению к ВВП.
Общий объем расходов федерального бюджета на 2014 - 2016 годы определен в соответствии с принятыми в 2012 году положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливающими правила определения объема расходов федерального бюджета и использования нефтегазовых доходов («бюджетные правила»).
«Бюджетные правила» основаны на использовании базовой цены на нефть, которая определяется на основании отчетных данных. В 2013 году базовая цена была установлена на уровне средней цены на нефть за пять лет, в последующие годы период для расчета средней ежегодно увеличивается на 1 год до достижения 10-ти летнего периода.
Таким образом, при формировании федерального бюджета на 2014 год базовая цена на нефть определяется на уровне 93 долл.США/барр., на 2015 год - 94 долл.США/барр. и на 2016 год - 95 долл.США/барр. Предельный объем расходов федерального бюджета устанавливается исходя из доходов при базовой цене на нефть, увеличенных на 1% ВВП (предельный размер «расчетного дефицита» федерального бюджета). При этом согласно «бюджетным правилам» общий объем расходов на очередной год и 1-й год планового периода не может быть снижен более чем на объем условно-утвержденных расходов (для 1-ого года планового периода - 2,5% от суммы расходов). Применение указанных правил определяет предельный объем расходов федерального бюджета (таблица 7).
Таблица 7. Расчет расходов федерального бюджета на 2014-2016 годы млрд.руб
Таким образом, предполагается снижение расходов в 2014-2015 годах по сравнению с уровнем, утвержденным в Законе № 216-ФЗ. Однако предельный объем расходов будет превышать уровень, рассчитанный на основе базовой цены на нефть и «расчетного дефицита» в размере 1,0% ВВП, за счет действия нормы в соответствии с которой объем расходов не уменьшается больше, чем на объем условно утверждаемых расходов.
В абсолютном выражении прирост объема расходов федерального бюджета в 2014 году составит 459,7 млрд. рублей по сравнению с предыдущим годом, в 2015 году - 1 388,7 млрд. рублей по сравнению с 2014 годом, в 2016 году - 1 138,7 млрд. рублей по сравнению с 2015 годом (таблица 8).
Таблица 8. Изменение объема расходов федерального бюджета по сравнению с предыдущим годом
В номинальном выражении планируется рост объема расходов федерального бюджета в 2014 году по сравнению с предыдущим годом на 3,4%, в 2015 году - на 10,0% и в 2016 - на 7,5 %.
В реальном выражении в 2014 году ожидается снижение расходов федерального бюджета на 1,5% по сравнению с предыдущим годом, начиная с 2015 года - рост: в 2015 году на 4,8%, в 2016 году - на 2,4 %.
Динамика расходов федерального бюджета по разделам классификации расходов бюджетов, сформированных с учетом вышеперечисленных подходов, характеризуется данными, представленными (см. приложение №1).