Стратегический план развития региона -- это управленческий документ, который содержит взаимосвязанное описание различных аспектов деятельности по развитию региона. Подготовка такого документа предусматривает:
1) постановку целей развития региона;
2) определение путей достижения поставленных целей;
3) анализ потенциальных возможностей, реализация которых позволит достичь успехов;
4) разработку методов организации движения по избранным направлениям;
5)обоснование рациональных способов использования ресурсов.
Стратегический план социально-экономического развития региона -- это индиктивный документ, который позволяет администрации региона и региональному сообществу действовать совместно. Это -- документ не исключительно администрации, а в большей мере всех субъектов процесса регионального развития, включая экономических агентов и участников политического процесса. Это -- не директива сверху, направленная от региональной администрации к предпринимателям и жителям региона, а ориентир, выработанный с участием всех агентов экономической деятельности.
Такой план предусматривает взвешенные и согласованные действия всех субъектов по решению имеющихся проблем. Он представляет собой инструмент налаживания партнерских отношений, механизм определения и осуществления эффективных стратегических действий во всех сферах жизни региона.
К основным характеристикам стратегического плана социальноэкономического развития региона относятся:
1) выделение сильных и слабых сторон региональной экономики, стремление усилить, развить, сформировать конкурентные преимущества региона с ориентиром прежде всего на создание лучших условий жизни людей;
2) краткие идеи и принципы, которые ориентируют производителей товаров и услуг, инвесторов, администрацию и население, помогая им осуществлять решения, базирующиеся на видении будущего развития;
3) партнерское взаимодействие всех региональных сил.
Составляющей стратегического плана развития региона должен стать прилагаемый к нему план действий администрации по реализации намеченных мероприятий.
Этапы разработки стратегического плана социально-экономического развития региона включают:
Оценку достигнутого уровня и особенностей социально-экономического развития региона, предполагающую также проведение анализа региональной ресурсной базы этого развития;
Выработку концепции развития экономики региона, проработку сценариев модернизации регионального хозяйства в целях адаптации последнего к новой системе межрегиональных связей и взаимозависимостей;
Выбор и обоснование направлений перспективного развития региона.
Эти направления классифицируются в зависимости от возможных, определенных на основе предварительного анализа сценариев перспективного развития, основанных на расчетах различных вариантов специализации регионального хозяйственного комплекса.
Исходным пунктом разработки концепции должно стать определение целей развития региона, а также его отраслевых приоритетов («полюсов» развития региона). Основная цель развития региона видится в решении проблемы самодостаточности региона, т.е. способности самостоятельно выполнять полный набор функций, определенный его статусом.
Основной целевой установкой стратегического плана развития региона является повышение уровня и качества жизни населения региона. Для повышения жизненного уровня населения предлагается формирование и выполнение «социального заказа». В понятие «социальный заказ» входит набор услуг, необходимых для обеспечения нормальной жизнедеятельности населения.
Для реализации этой установки разрабатываются следующие нормативы:
1) достигнутые в настоящее время нормативы потребления товаров и услуг;
2) фактический уровень потребления в развитых странах;
3) рациональные нормативы.
В грубо обобщенном виде альтернативы регионального развития можно определить следующим образом:
Стратегия роста, которая осуществляется путем значительного ежегодного превышения уровня краткосрочных и долгосрочных целевых параметров над уровнем показателей предыдущего года (она применяется, как правило, в динамично развивающихся регионах, имеющих значительный потенциал);
Стратегия ограниченного роста, для которого характерно установление целей от достигнутого уровня, скорректированного с учетом инфляции (эту стратегию выбирают в основном регионы со стабильной экономической ситуацией, не желающие сильно рисковать в выборе вариантов развития);
Стратегия сокращения (эту альтернативу выбирают в случае неизбежной стагнации производства в регионе в целях смягчения негативных последствий и называют стратегией последнего сред ства, поскольку уровень поставленных целей ниже достигнутого в прошлом).
В этой стратегии может быть несколько вариантов: санация или полная ликвидация неэффективных производств; отсечение лишнего, т.е. свертывание тех производств, экономическая неэффективность которых обусловливает падение результатов по региону в целом; сокращение и переориентация: ликвидация части производств с направлением высвобождаемых средств в перепрофилированные и модернизированные предприятия региона.
Определение «полюсов» регионального развития является важнейшей задачей при разработке стратегии развития региона. Главным направлением реформирования экономики большинства регионов на современном этапе выступает постепенное движение к формированию нового общественного уклада постиндустриального типа на основе использования новых технологических способов производства в условиях многоукладной социально ориентированной экономической системы с современными характеристиками качества жизни населения и с активной ролью государственных органов в регулировании экономики.
Важным принципом развития отраслей социальной сферы будет снижение давления данных отраслей на бюджет региона с одновременным увеличением финансирования данных отраслей в бюджете.
Реализация этого положения означает:
Расширение возможных источников финансирования отраслей социальной сферы, привлечение для этого средств населения и предприятий на взаимовыгодных условиях вплоть до создания предприятий со смешанным капиталом в бюджетных отраслях социальной сферы;
Снижение затратности социальной сферы за счет режима экономии ресурсов, проведение адресных социальных мероприятий, структурной перестройки и расширения самоокупаемых видов деятельности, в связи с чем учреждения и предприятия социальной сферы должны пользоваться режимом налоговых льгот и наибольшего благоприятствования;
Проведение политики развития конкуренции на рынке социальных услуг с обязательным контролем органов регионального управления за качеством услуг; стимулирование создания конкурентной среды на монопольных рынках социальных услуг; проведение конкурсов и торгов за право выполнения социальных услуг;
Формирование муниципального заказа на социальные услуги по всем основным видам социальной сферы.
Различают три типа регионального развития: асимметричный, гармоничный и нейтральный.
Асимметричным, или дисгармоничным, называется такой тип регионального развития, при котором регионы, имеющие относительное преимущество по тому или иному показателю в начале периода, в дальнейшем его наращивают, а регионы, имеющие относительное отставание, -- его усугубляют.
Гармоничным (симметричным) считается тип регионального развития, при котором разрыв в уровне региональных показателей сокращается.
Нейтральным является такой тип развития, при котором соотношение в уровне региональных показателей в течение периода остается неизменным.
Социальная асимметрия. В отличие от экономических рассматриваемые здесь процессы далеко не столь однозначны. По степени обеспеченности населения жильем происходит сближение регионов. Рос показатель обеспеченности населения собственными легковыми автомобилями.
Еще одна группа социальных показателей связана с продуктами питания. Как известно, потребление важнейших продуктов питания в первой половине 90-х гг. в РФ заметно сократилось. Исключение составляют хлеб и картофель.
Доминирующей тенденцией территориального и прежде всего экономического развития 2000-2010-х гг. является усиление межрегиональных диспропорций. Характерным для этого периода можно считать асимметричный тип регионального развития.
Одной из целей экономической политики государства в этих условиях является выравнивание диспропорций в развитии экономики регионов. Межрегиональное выравнивание призвано сглаживать чрезмерную региональную дифференциацию. Следует отметить, что дифференциация бюджетная, где действуют механизмы выравнивания, меньше, чем дифференциация по экономическому развитию в целом, и тем объективно тормозит экономическое развитие.
Еще одним направлением модернизации региона является обеспечение условий экономического роста на базе расширения производства конкурентоспособных товаров, поддержки инновационных производств и новых технологий.
Регион должен более активно участвовать в формировании приоритетных направлений по развитию предприятий всех форм собственности и уровней подчинения. В основу должно быть заложено преимущественное развитие отраслей, работающих для обслуживания населения. В связи с этим реструктуризация промышленности, особенно крупных предприятий, должна предусматривать поддержку тех предприятий, которые в результате проводимых исследований рынка имеют реальный платежеспособный спрос на продукцию. Необходимы также поддержка инновационного типа развития и налаживание конкурентоспособных на других рынках производств.
Для решения задачи реструктуризации промышленности на первых этапах предусматривается выделение приоритетных отраслей экономики и нредприятий-лидеров, позволяющих обеспечить сбалансированный рост производства по всем отраслям. Поддержка предприятий-лидеров позволит создать необходимую финансовую устойчивость экономики региона, станет источником увеличения занятости населения, обеспечит работой предприятия сопутствующих отраслей по кооперационным связям, сконцентрирует финансовые ресурсы на прорывных направлениях экономики, не распыляя их. Такая поддержка предполагает более тесные связи между предприятиями как одной отрасли, так и в рамках межотраслевой кооперации с целью поэтапного включения в процесс развития всех предприятий региона.
Реструктуризация промышленности предполагает увеличение гибкости и адаптируемости предприятий, поддержку малого и среднего предпринимательства.
Производства массового и крупносерийного характера в большинстве отраслей промышленности в условиях кризиса недостаточно рентабельны. Поэтому необходима поддержка политики сокращения масштабов производства с одновременным увеличением числа малых предприятий в различных сферах деятельности.
Проведение политики диверсификации позволит на базе крупных промышленных предприятий сформировать несколько сред них и малых, более эффективно использующих те же производственные мощности. Однако это возможно лишь при условии создания определенного механизма реализации процедуры разукрупнения предприятий и разделения собственности. Одним из вариантов такого механизма является создание на базе крупных предприятий промышленной группы с управляющей компанией, отвечающей за решение совместных задач и вмешивающейся в дела каждого из предприятий только в рамках своих полномочий.
Поддержка малого и среднего предпринимательства необходима для проведения регионом политики по созданию рабочих мест без снижения эффективности производства и производительности труда. Малое предпринимательство, особенно в области производства и сферы услуг, имеет большие резервы для обеспечения занятости населения.
Одной из целей реструктуризации экономики является насыщение товарного рынка, достижение которого невозможно без поддержки местных товаропроизводителей и производств, работающих в условиях, замкнутых на рынке региона.
Поддержка местных товаропроизводителей ориентирована на обеспечение стабильности экономики, ее стратегической независимости от внешних рынков, концентрацию финансовых потоков в регионе и, как следствие, обеспечение стабильности его бюджета. Изменение направления поддержки в сторону внутреннего производства и потребления не означает ориентации на замкнутость рынка, что практически нереально в условиях мировой глобализации экономических связей. Речь идет о корректировке экономических связей, устранении диспропорций между ввозом и вывозом продукции с точки зрения ее общественной полезности и влияния на экономику региона.
Создание кооперационных структур в виде максимально замкнутых в пределах региона технологических цепочек производителей продукции позволит обеспечить более полную загрузку производственных мощностей, снизить издержки, получить экономию на налогах.
Основными составляющими стратегии социально-экономического развития должны стать:
1) проведение целенаправленной структурной, научно-технической и инвестиционной политики;
2) решение социальных проблем при реформировании экономики;
3) стимулирование деловой активности реального сектора экономики.
Концепция саморазвития региона универсальна: она отвечает потребностям и возможностям как относительно слабых районов, так и тех субъектов Федерации, которые не нуждаются или почти не нуждаются во внешней поддержке.
Традиционно термин «саморазвитие» относится не к экономике, а к биологии, которая трактует его как умственное или физическое развитие посредством самостоятельных усилий. Прижился он и в философии, где ставится знак равенства между «саморазвитием» и «самодвижением», т.е. движением, источник энергии которого содержится в самом развивающемся объекте.
Под саморазвитием региона понимается настройка его экономики на достижение устойчивого состояния самосовершенствования, т.е. саморегулирование при практическом отсутствии внешнего воздействия. Цель регионального саморазвития -- создать в регионе конкурентную среду, побуждающую производителей производить качественные товары, а продавцов -- продавать их по доступным ценам, формируемым свободным рынком.
Естественно, экономическая самостоятельность региона не должна вступать в противоречие с целостностью экономического пространства России. Но и при соблюдении этого непременного условия открывается необозримый простор для взаимовыгодного делового сотрудничества, обеспечивающего приток в экономику субъекта Федерации капитала, современных технологий на основе совместных инвестиционных проектов, осуществляемых многими регионами при одновременном налаживании хозяйственных связей с другими странами.
Саморазвитие региона -- гораздо более широкое понятие, охватывающее экономическое использование всех ресурсов региона, включая природные, материальные, трудовые, финансовые, информационные, обмен ресурсами и продуктами экономической деятельности внутри и вне региона, оперативное и стратегическое управление экономикой региона, воздействие на социальные процессы, осуществление региональных программ и участие в целевых региональных программах, регулирование межбюджетных отношений и участие в осуществлении реформ.
Курс на саморазвитие открывает путь к повышению социального статуса региона, приумножению его научно-интеллектуального, образовательного, духовного потенциала. Он включает как необходимую составляющую поддержку национальных традиций, обеспечение экологической безопасности и здоровья населения, заботу о будущих поколениях.
Местные финансы формируются за счет средств местного бюджета, государственных и муниципальных ценных бумаг, принадлежащих органам местного самоуправления, а также прочих финансовых ресурсов. Главные принципы организации местных финансов, устанавливающие источники формирования и использования финансовых ресурсов местного самоуправления и основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях (в том числе регламентирующие взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами), а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления определены
в Федеральном законе от 25 сентября 1997 г. № 126 «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».
Формирование и расходование местных финансов осуществляются в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами и законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований, иными правовыми актами органов местного самоуправления и основываются на принципах самостоятельности, государственной финансовой поддержки и гласности. В соответствии с уставом муниципального образования права собственника в отношении местных финансов осуществляются от имени населения либо органами местного самоуправления, либо непосредственно жителями муниципального образования. Каждое муниципальное образование формирует собственный бюджет и в процессе осуществления бюджетного регулирования имеет право на получение средств из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ. Формирование и исполнение местного бюджета реализуется органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования. Формирование местных бюджетов проводится по единой методологии с использованием государственных минимальных социальных стандартов и социальных норм, устанавливаемых органами государственной власти. При наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями РФ и некоторыми государственными полномочиями субъектов РФ структурам местного самоуправления должны передаваться также материальные и финансовые ресурсы, необходимые для реализации этих полномочий.
Глава муниципального образования, иные должностные лица местного самоуправления несут ответственность за исполнение местных бюджетов согласно федеральным законам, законам субъектов РФ, уставам муниципальных образований.
Органы местного самоуправления могут в соответствии с законом создавать предприятия, учреждения и организации для проведения хозяйственной деятельности. Они вправе также осуществлять внешнеэкономическую деятельность. Кроме того, эти органы могут, используя собственные материальные и финансовые ресурсы, выступать заказчиком на выполнение определенных работ (в том числе по благоустройству территории муниципального образования, по коммунальному обслуживанию населения, по строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, по изготовлению продукции и предоставлению услуг и т.п.).
При возникновении проблем, решение которых не входит в компетенцию органов местного самоуправления, их отношения с предприятиями, организациями и учреждениями, расположенными на территории данного образования, но не являющимися муниципальной собственностью, строятся на основе заключаемых договоров. Органы местного самоуправления не могут ограничивать хозяйственную деятельность этих предприятий, организаций, учреждений (за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов РФ), но могут координировать их участие в комплексном социально-экономическом развитии территории.
Местные бюджеты -- форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. Принципы составления, утверждения, исполнения местных бюджетов и источники их формирования определены в Бюджетном кодексе РФ, а также в Налоговом кодексе РФ.Проект местного бюджета составляется непосредственно финансовыми органами муниципальных образований на основе прогнозов социально-экономического развития территории, сводных финансовых балансов и других документов, формы которых установлены действующим законодательством. Для обслуживания местного бюджета и управления его средствами местные органы власти в соответствии с уставом конкретного муниципального образования и законодательством РФ вправе создавать муниципальные казначейства и (или) другие финансовые органы.
Разделы местного бюджета можно условно подразделить на следующие четыре основные группы: финансирование развития городской инфраструктуры, финансирование текущего содержания учреждений социальной сферы, дотации, социальная защищенность жителей.
К первой группе следует отнести финансирование развития городской инфраструктуры, строительства жилья и объектов коммунально-бытового назначения, капвложения в промышленность местного подчинения и городское хозяйство. Удельный вес данной группы затрат в их общем объеме в последнее время снижается (по крайней мере, частично). Это происходит по мере акционирования и приватизации отраслей муниципального хозяйства (в результате чего развитие этих отраслей финансируется главным образом за счет собственников).
Вторая группа включает финансирование текущего содержания учреждений социальной сферы: здравоохранения, образования, социального обеспечения, частично культуры и спорта. Сюда же относятся затраты на экологию. Основные расходы на эти цели обеспечиваются именно за счет местного бюджета. По мере перехода к рыночным отношениям учреждения социальной сферы начинают оказывать платные услуги населению или повышать их стоимость. Но без бюджетной поддержки социальная сфера существовать не в состоянии, о чем свидетельствует опыт западных стран. Принципы самофинансирования и самоокупаемости здесь не годятся.
Третью группу составляют дотации из местного бюджета. В условиях рыночных отношений они резко сокращаются. Тем не менее продолжают дотироваться расходы на жилищно-коммунальные услуги и эксплуатацию жилых домов (эти затраты постепенно снижаются), на содержание городского пассажирского транспорта; возмещается разница между закупочными и розничными ценами по ограниченному кругу продуктов питания.
Четвертая группа расходов обеспечивает социальную защищенность жителей данной территории. Выплачиваются пособия малообеспеченным семьям, инвалидам, многодетным семьям доплаты к пенсиям и т.д. Финансируются (частично) мероприятия по обеспечению занятости трудоспособного населения: общественные работы; курсы переподготовки для людей, вынужденных сменить профессию; пособия по безработице. Кроме перечисленных четырех основных направлений, средства местного бюджета направляются на содержание органов местного самоуправления, создание информационных систем, финансирование НИОКР в отраслях местного хозяйства.
Местные налоги и сборы являются главным инструментом реализации экономической политики в регионе. Принимая решение о взимании местного налога, представительный орган местного самоуправления определяет следующие элементы налогообложения: налоговые ставки в пределах, указанных в НК РФ, порядок и сроки уплаты налога, а также формы отчетности по данному местному налогу. Все иные элементы налогообложения устанавливаются НК РФ. Вводя новый местный налог, представительные органы местного самоуправления вправе предусматривать налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиками.
Наличие разветвленной системы местных налогов в РФ соответствует мировой практике. В развитых странах со сложившейся рыночной экономикой местные налоги, налоговые доходы, поступающие в местные бюджеты, можно классифицировать следующим образом.
1) Собственные налоги, которые устанавливаются местными органами и взимаются лишь на данной территории. Основным среди них, как правило, считается налог на имущество. Из остальных следует отметить промысловые налоги, налоги на сделки, акцизы, налог с продаж.
2) Надбавки к федеральным (общегосударственным) налогам в пользу местных бюджетов.
3) Налоги, взимаемые в виде платы за услуги, предоставляемые на данной территории. Сюда относятся налоги на проживание в гостинице (не путать с платой за гостиничный номер, за пользование электроэнергией, газом, водопроводом, канализацией, услугами связи, автомобильными стоянками и т.д.).
4) Налоги, которые определяют политику местных органов управления. Прежде всего, это экологические налоги, не преследующие фискальных целей, но ориентирующие предпринимателей на выбор эффективных способов ведения хозяйств. Так, невыгодно изготовлять автомобили, не имеющие экологически чистых двигателей. Они не будут пользоваться спросом, ибо их владельцам придется платить очень высокий налог. Невыгодно применять технологии, ведущие к загрязнению природной среды, и т.д.
Основу приоритетов местного налогообложения в РФ должны составлять проблемы рационального природопользования, развития социальной сферы и производства товаров народного потребления, торговли и бытового обслуживания населения. Местным органам власти следует больше заботиться об интересах не только местного бюджета, но и налогоплательщиков (населения), иначе невозможно будет добиться роста налоговой базы и эффективности экономики.
Таким образом, регион является достаточно сложным объектом управления. Его сбалансированное и эффективное развитие в существенной мере определяет эффективность функционирования всей народно-хозяйственной системы. Регулирование регионального развития в прошлом, основными реализующими инструментами которого выступали территориальное планирование и размещение производительных сил, осуществлялось без достаточного учета специфических факторов, определяющих облик и структуру данного региона.
Поэтому совершенствование теории и методологии регионального анализа й планирования на современном этапе составляет важное направление улучшения всей системы долгосрочных экономических обоснований и расчетов.
В целях создания системы государственного регулирования регионального развития существует необходимость выработки концепции развития региона, вбирающей в себя учет важнейших факторов, формирующих региональную экономику.
Важным направлением научных исследований в области управления региональным развитием является четкое определение понятий и категорий, которыми оперируют исследователи. В результате расплывчатости применяемых ныне понятий невозможно провести четкую границу между проблемами регионального анализа и прогнозирования обобщающих показателей развития и проблемами внутрирегионального анализа и прогнозирования.
В силу этого регулирование регионального развития, основными реализующими инструментами которого выступали территориальное планирование и размещение производительных сил, осуществляется без достаточного учета специфических факторов, определяющих облик и структуру любого региона. Попытка математизации региональных связей особенно отчетливо показывает недостатки существовавшей концепции, в значительной мере сформировавшей нынешнее экономическое положение.
Возрождение России, выход ее экономики из кризиса, интеграция в мировое сообщество не представляются возможными без максимального использования благоприятных и снижения негативных воздействий территориальных факторов, региональных природно-географических, социально-исторических и геополитических условий на социально-экономическое развитие страны.
Для достижения экономической и социальной стабилизации и создания условий экономического роста в регионах главной задачей государственных органов власти является осуществление экономических мер инфраструктурного характера.
На уровне региона необходимо определить свой набор основных и дополнительных макроэкономических показателей, характеризующих состояние территориальных социально-экономических систем с точки зрения стабильности их функционирования.
В комплекс макроэкономических показателей и индикаторов для региональных экономических систем должны входить показатели, характеризующие ВВП и внутренний доход, изменение уровня цен (инфляции), динамику изменения занятости и уровень инвестиционной активности (ставка банковского кредита) и другие стороны финансовой и хозяйственной деятельности регионов.
Помимо инициативы низовых ячеек рыночной структуры и государственных органов управления для налаживания эффективной работы регионального хозяйственного комплекса необходимо использовать ресурс горизонтального взаимодействия субъектов экономической деятельности. Это касается как взаимодействия администрации регионов, объединяемых в межрегиональные ассоциации, так и корпоративных связей первичных ячеек воспроизводственной деятельности (домашних хозяйств и предпринимателей), объединяемых в корпорации различного типа.
Анализ деятельности действующих межрегиональных ассоциаций как добровольного объединения субъектов управления регионов позволяет отметить в целом весьма эффективный, вполне оправдавший себя механизм экономического взаимодействия территорий, который способствует стабилизации экономики региона, формированию предпосылок экономического роста территорий, улучшению социального положения населения.
Введение
Теоретико-методологические основы разработки стратегии развития региона
1 Сущность, содержание, специфика стратегии развития региона
2 Характеристика процесса разработки региональной стратегии развития: основные этапы - формирование, оценка и выбор
3 Методика разработки стратегического плана развития региона
Разработка стратегии социально-экономического развития Тулы (на 2011-2015 годы и на перспективу до 2025 года)
Заключение
Список использованной литературы
Введение
Мир переживает стратегический бум. О стратегиях говорят повсеместно, как раньше о медицине и образовании. Они внезапно оказались необходимы всем осознающим себя в качестве субъекта развития. Стратегированием занялись малые компании и крупные корпорации, ТНК, государства и города, приграничные территории. И в каждом случае перспектива видится не столько такой, какой она может быть (и, скорее всего, будет), сколько такой, какой её способен увидеть проектировщик или хотят видеть избиратели - что тоже немаловажно.
Причина столь специфической «инфекционной болезни», в общем, понятна: стремительно набирают ускорение глобальные процессы, связанные, прежде всего с ростом информационной динамики: наиболее стабильным состоянием сегодня становится постоянная нестабильность. То, что вчера казалось незыблемым и бесспорным, сегодня таковым уже может не быть. Ориентиры, избранные позавчера и рассчитанные на длительное пользование, остались где-то позади, а новых пока нет.
Поиск этих самых стратегических ориентиров, т.е. таких, которые намертво (или, по крайней мере, достаточно прочно) «приколочены» к горизонту и не позволяют сбиться с пути, становится задачей не просто важной, а приоритетной. Иными словами, без решения этой задачи браться за другие нет смысла: они ни на что не ориентированы. И, стало быть, бесполезны. А без стратегий ориентиров не появится.
Субъекты Российской Федерации были вынуждены разрабатывать собственные стратегии с одной стороны в связи с условием, поставленным Федеральным Правительством, а с другой - в силу необходимости позиционировать себя в качестве субъектов, проводящих самостоятельную конкурентную социально-экономическую политику, которая опирается на собственные кадры, ресурсы и технологии. Политика эта должна не только обеспечить конкурентоспособность экономики и социальную стабильность, но и способствовать удержанию на определенном уровне множества контрольных показателей, регламентированных Указом Президента РФ.
Определение стратегии развития представляет собой необходимое условие для достижения взаимопонимания и социального согласия между разными слоями населения, которое проживает на территории конкретного региона и консолидируется во имя достижения единой цели. Созданная при участии всех конструктивных сил, представляющих различные партии, объединения и группы, стратегия развития стабилизирует политическую обстановку в регионе, является основой экономического созидания, определяя направления преобразования региональной социально-экономической системы в целях повышения качества жизни населения и обеспечения для субъектов хозяйствования благоприятных условий функционирования и развития.
При этом, несмотря на то, что различным аспектам проблемы формирования и реализации стратегии регионального развития посвящены исследования многих ученых и существует большое количество научных трудов, эта проблема требует дополнительного изучения и нового научного осмысления в связи с происходящими в экономике изменениями, принципиально новыми задачами, стоящими перед органами управления современной России.
Целью данной работы является изучение этапов разработки стратегии развития региона.
Задачами данной работы являются: определение основных этапов разработки стратегии региона, методики разработки стратегического плана. Также в работе рассматривается разработка стратегий развития нашего города Тулы.
1. Теоретико-методологические основы разработки стратегии развития региона
.1 Сущность, содержание, специфика стратегии развития региона
Существует множество определений категории «стратегия развития». Например, по П. Друкеру, стратегия есть способ реализации теории бизнеса в практической деятельности, цель которой - обеспечить организации возможность достижения желаемых результатов; стратегия позволяет системе целенаправленно искать и использовать в своих интересах благоприятные возможности. Стратегию иногда определяют как выбор основных долгосрочных целей, что сводит понятие стратегии к методу и процессу выбора. По определению, существующая цель после произведённого выбора становится стратегической. Стратегия также включает необходимость оценочного подхода к выбору цели и направлений движения к её достижению.
Развитие - это движение вперёд, формирование новых черт, становление новых структурных характеристик системы, а также её рост и расширение.
Стратегия развития является достаточно емкой и многоплановой категорией, которую можно классифицировать по разным признакам. Данному вопросу посвящали свои работы И. Ансофф, Э. Боумен, А. Градов, П. Друкер, М. Круглов, Г. Минцберг, М. Портер, Г. Хэмел и другие зарубежные и отечественные ученые. Каждый из них разрабатывал классификацию стратегий развития в рамках интересующей его предметной области исследования.
Стратегии развития региона целесообразно группировать по следующим признакам:
типу покупателей, выделяя стратегии, предназначенные населению (дифференцированные по социальным группам, категориям, объединениям, месту жительства); юридическим лицам (дифференцированные по предприятиям, организациям, их видам) и органам управления территорией;
видам (потребительские, маркетинговые, предпринимательские, трудовые и организационные стратегии);
сферам деятельности (производство, услуги, инфраструктура, сфера управления, социальная сфера и др.);
отраслям (промышленность, сельское хозяйство, образование, транспорт, связь, строительство и т.д.);
направлениям (инвестиционная, инновационная, финансовая, институциональная, развитие импортозамещающих производств и т.д.);
стратегическим приоритетам, выделяя стратегии стабильности функционирования (они являются основными для развития региона, обеспечивая стабильность его функционирования и существования); ключевые стратегии (которые оказывают доминирующее влияние на конкурентоспособность региона, выделяя его среди множества других территорий); новаторских стратегий (которые формируют потенциал успеха региона в будущем).
Выгоду от наличия у региона ясной стратегии развития извлекают не только те, кто ориентируется на нее в своей деятельности, но и представители других регионов, не участвующие непосредственно в реализации стратегии. Поскольку они могут оказать как положительное, так и отрицательное воздействие на ход реализации стратегии, постольку в процессах формирования и реализации стратегии необходимо учитывать и их социально-экономические интересы.
Стратегия социально-экономического развития позволяет согласовать деятельность органов государственного управления, сообщества деловых людей, общественных и политических организаций, оказывающих влияние на развитие региона, для задания единого вектора развития. Этот вектор формируется с учётом территориальных особенностей, включая природные и трудовые ресурсы, сложившуюся производственную и сервисную специализацию, экономико-географические, конкурентные и иные преимущества. Следует заметить, что долгосрочная региональная стратегия - это не «застывший и неприкасаемый» документ. Напротив, стратегия предполагает внесение в неё необходимых корректировок с учётом анализа её промежуточных результатов, а также развития страны в целом, соседних регионов, изменений на внутреннем и внешнем рынках.
Наличие стратегии развития позволяет создать благоприятный деловой климат в регионе с точки зрения привлечения инвестиций. Известно, что конкуренция на рынке инвестиций становиться более жёсткой и интернациональной. Чтобы победить в этом соревновании, инвесторам следует представить убедительные планы стратегического развития на длительную перспективу, создать лучшие условия и гарантии, выдержать схватку за инвестора у других, схожих регионов. Это особенно актуально для значительного числа российских регионов, не имеющих нефтегазовых месторождений, и зачастую в глазах инвесторов почти не отличающихся друг от друга.
Стратегия социально-экономического развития позволяет сконцентрировать инвестиционные ресурсы на приоритетных направлениях. Определить «точки роста», развитие которых принесёт наибольший эффект. В свою очередь, точки роста позволят создать в регионе целые кластеры - группы взаимосвязанных, территориально сконцентрированных организаций (производителей, поставщиков комплектующих, услуг, научно-исследовательских учреждений и других организаций, взаимодополняющих и усиливающих конкурентные преимущества друг друга). Развитие ключевых элементов кластера позволяет стимулировать развитие взаимосвязанных секторов экономики, эффективно концентрировать ограниченные ресурсы регионального бюджета, источники федерального центра и частных инвесторов на ключевых направлениях.
Долгосрочная стратегия является базой для обоснованной разработки рациональной схемы территориального планирования, т.е. функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для общественных нужд, зон с особыми условиями использования территории и т.д. Схема территориального планирования служит основой рационального использования территории и её устойчивого и сбалансированного социально-экономического развития.
Наличие стратегии социально-экономического развития облегчает руководителям региона получение субсидий из самых различных источников, поскольку позволяет убедительно обосновать целевое расходование средств. Стратегия является весомым основанием для заявок региональных властей на получение финансирования отдельных мероприятий и объектов из федерального бюджета, например, на реализацию целевых программ, адресных инвестиционных проектов, на программы развития особых экономических зон.
Наличие стратегии позволяет главе исполнительной власти продемонстрировать федеральному центру стремление использовать современные методы управления, к числу которых относится и долгосрочное планирование. Только долгосрочная стратегия социально-экономического развития региона позволяет согласованно и эффективно применять всю совокупность экономических, архитектурно-планировочных и административно-правовых методов управления территорией.
Сегодня в каждом регионе РФ разрабатываются свои стратегии развития, но эта работа зачастую носит замкнутый и непубличный характер. В результате конечный продукт стратегирования имеет нередко целый набор недостатков.
Так, основной чертой стратегии часто становится нацеленность на получение средств из федерального бюджета. При этом регион рассматривается в изоляции от экономического развития соседних областей и России в целом. В документе часто описываются меры восстановления и развития всех сфер и отраслей, которые есть на территории субъекта, и отсутствуют приоритеты экономического развития.
Грамотно построенная стратегия должна быть основана не на совокупности прогнозов развития ресурсов региона, а ориентироваться на реальные бизнес-проекты и стратегии основных экономических игроков.
Для разработки четкой и реализуемой стратегии необходимо сформировать коллективное видение будущего региона с участием основных экономических игроков, органов власти, СМИ и многих других структур. Кроме того, необходимо разработать набор конкретных проектов и определить, кто возьмет на себя ответственность за их реализацию.
Можно выделить два уровня стратегии.
На первом уровне основной задачей является привлечение инвестиций в регион. Основное внимание при этом уделяется стимулированию роста отдельных отраслей и снятие барьеров на пути из развития, а также антикризисные действия в отношении тех отраслей, которые имеют невысокие показатели на общероссийском фоне, но являются актуальными для региона.
Второй уровень стратегии должен основываться на духовно-нравственной и гуманитарной сферах, в которых заложены скрытые резервы экономического роста и конкурентоспособности региона.
Сочетание обоих уровней стратегии дает огромный синергетический эффект. В частности, повышение культурного и духовного богатства населения области будет способствовать и усилению мотивации к труду, повышению социально-экономического развития региона. Четкие и продуманные стратегии каждого региона имеют важнейшее значение для определения стратегии экономического развития России в целом.
1.2 Характеристика процесса разработки региональной стратегии развития: основные этапы - формирование, оценка и выбор
Цели разработки региональной стратегии социально-экономического развития диктуются стремлением администрации любого уровня - республики, края, области, муниципального образования - повысить благосостояние жителей своей территории за счёт увеличения занятости населения и вовлечения его в наиболее производительный труд в различных секторах экономики.
Перед руководством региона после принятия решения о разработке стратегии развития встаёт несколько вопросов: как реализовать эту идею, с чего начать процесс разработки, каким специалистам поручить эту работу.
Начать следует с изучения текущего состояния дел в регионе, с определения желаемых целей.
Прежде всего, необходимо ответить на вопросы, которые позволят оценить текущую ситуацию:
какие наиболее важные проблемы существуют в регионе;
в каком состоянии находится транспортная инфраструктура: автомобильные дороги, аэропорты, морские и речные порты, железнодорожные пути. Соответствует ли она требованиям, предъявляемым к развитию ключевых секторов экономики;
в каком состоянии находится коммунальное хозяйство: водоснабжение, водоотведение, электрические, тепловые и газовые сети и т.п.;
в каком состоянии находятся телекоммуникации;
в каком состоянии находится бизнес-инфраструктура: гостиницы, выставочные залы, конгресс-центры;
насколько эффективны используемые методы воздействия руководства региона на усиление конкурентного положения местных предприятий;
какие факторы препятствуют привлечению в регион или расширению деятельности потенциальных инвесторов; насколько эффективна работа с инвесторами;
как развиваются схожие соседние регионы.
Следующим важным шагом является определение стратегических приоритетов развития экономики региона. Ключевыми вопросами на этом этапе являются следующие:
определение потенциала развития основных секторов экономики, в каких секторах возможно получить максимальный рост;
определение наиболее устойчивых конкурентных преимуществ региона;
анализ основных сдерживающих факторов для развития отдельных отраслей экономики;
развитие каких новых секторов необходимо стимулировать.
Для ответа на эти вопросы предстоит провести тщательную оценку всех секторов экономики, чтобы определить, какие из них могут стать наиболее привлекательными.
Опыт показывает, что наиболее эффективно использовать следующие критерии оценки:
)привлекательность сектора экономики (потенциал роста, производительность труда, отраслевые риски);
)возможность развития в регионе устойчивых конкурентных преимуществ (наличие материальных ресурсов, кадров, необходимой инфраструктуры, близость к поставщикам и/или рынкам сбыта и др.).
Выбор приоритетов в экономике очень важен, так как затрагивает большое число организаций и бизнес-структур, имеющих значительное влияние на деловую и общественную жизнь региона. Поэтому выбор ключевых секторов экономики должен проводиться с участием представителей научных и общественных кругов и привлечением региональных, отраслевых и международных экспертов. При этом совершенно необходимо привлечение независимых консультантов, имеющих опыт разработки региональных стратегий.
После определения стратегически важных секторов экономики необходимо понять, что надо делать для их успешного развития. Для этого, в свою очередь, требуется определить факторы, оказывающие на них влияние. Такими факторами могут быть:
доступность капитала;
степень развития телекоммуникаций и транспортной инфраструктуры;
экологическая обстановка;
наличие и качество жилья;
степень развития регионального законодательства;
наличие трудовых ресурсов требуемой специализации;
энергообеспечение;
уровень налогов;
наличие земельных участков, офисных, торговых помещений и др.
Усилия органов власти должны быть сосредоточены в первую очередь на факторах, которые являются наиболее значимыми для развития ключевых секторов экономики.
Среди множества факторов, которые учитывают инвесторы, принимая решение о вложении средств в российские регионы, не только предоставляемые налоговые льготы, которые у многих регионов схожи, но и готовность территории разместить у себя новое производство, обеспечить его инженерными и другими кадрами.
Известно, что для значительного числа регионов серьёзным фактором, сдерживающим развитие ключевых отраслей, является необеспеченный спрос на электроэнергию. Например, в Южном федеральном округе 10 из 13 субъектов являются энергодефицитными. Неразвитость инфраструктуры авиаперевозок в ряде регионов, в частности, в Краснодарском крае, сдерживает развитие туризма.
В целом региональная система стратегического планирования должна включать в себя следующие основные элементы:
Долгосрочную стратегию социально-экономического развития на 20-25 лет, определяющую основные приоритеты и перспективы развития региона.
Среднесрочную программу социально-экономического развития на 4-6 лет, содержащую согласованный перечень мероприятий и проектов, которые позволят реализовать намеченные в рамках стратегии долгосрочные цели.
Краткосрочные планы органов власти на год, описывающие первоочередные задачи, которые необходимо решить для выполнения программы социально-экономического развития, ответственных за выполнение задач и ресурсы, требуемые для их выполнения.
По данным МЭРТ, на лето 2007 года стратегии социально-экономического развития имели 37 субъектов федерации. Значительная часть стратегий охватывает горизонты от 8 до 12 лет, хотя ряд из них рассчитан на более длительный период - до 20-25 лет.
Например, в Центральном федеральном округе из 18 регионов стратегии имеют Воронежская, Липецкая, Тамбовская, Тверская, Ярославская, наша Тульская области.
В Северо-Западном федеральном округе из 11 регионов стратегии разработали Республика Коми, Вологодская, Калининградская, Мурманская области.
В Южном федеральном округе из 13 республик и областей стратегии имеются у Чеченской республики, Краснодарского края, Астраханской и Ростовской областей.
В Приволжском федеральном округе стратегиями вооружились 5 регионов, в Уральском федеральном округе - 3, в Сибирском федеральном округе - 4, в Дальневосточном - 3.
1.3 Методика разработки стратегического плана развития региона
По определению, методика - это совокупность методов, но только ли совокупность? Ведь если речь идет о правилах применения методов, то есть скорее о технологии, то следует трактовать дефиницию «методика» как систему методов. Такая система должна соответствовать ряду требований:
обеспечивать выполнение функции, для которой она создается;
не быть избыточной по составу и структуре;
обеспечивать выполнение функции с требуемой или максимальной эффективностью;
быть понятной специалистам соответствующей квалификации;
описывать хронологическое распределение подфункций обеспечивающих функциональность методики (то есть этапы и взаимосвязи между этапами);
описывать методы и технологии их применения по каждой подфункции;
однозначно характеризовать субъектов, обеспечивающих выполнение подфункций и описывать требования, предъявляемые к ним (описывать субъектный состав, необходимый для выполнения функции).
Таким образом, методика - это система методов, выполняющая роль информационного обеспечения процесса выполнения требуемой функции, описывающая этапы (в том числе результаты по каждому этапу) и технологию применения методов, обеспечивающих логическое завершение каждого этапа и функции в целом.
С этапами разработки стратегии в региональном стратегическом планировании непосредственно связаны этапы разработки управленческих решений (табл.)
Взаимосвязь этапов разработки управленческого решения и стратегического плана развития региона
Этап разработки УРЭтап разработки стратегииРезультат этапа/форма представленияЭтап I. Информационное обеспечение процесса разработки плана стратегического развития региона1. Актуализация проблемы1. Актуализация потребности в разработке стратегииПостановление главы администрации о разработке стратегического плана развития региона2. Этап сбора информации и построения модели проблемной ситуации2. Определение и детализация региональных целей и системы показателей развития регионаФилософия развития региона (видение, миссия), цели региона. Детализированная модель системы целей и система показателей развития региона3. Определение текущего состояния региона.Сильные стороны (стержневые компетенции) и слабые стороны (проблемы)4. Определение состояния внешней среды регионаВозможности, угрозы, тенденции развития внешней среды5. Определение критериев оценки и ограниченийСистема критериев и ограниченийЭтап II. Разработка плана стратегического развития региона3. Этап формирования множества моделей изменений1. Формирование коллекции эталонных альтернативМножество эталонных стратегий и альтернатив решения первоочередных оперативных проблем2. Разработка оригинальных альтернативМножество оригинальных стратегий и альтернатив решения первоочередных оперативных проблем4. Этап фильтрации и выбора3. Выбор стратегии развития региона и первоочередных мероприятий по решению главных оперативных проблемКонцепция стратегии развития региона (в том числе философия развития региона) и перечень первоочередных мероприятий по решению главных оперативных проблем5. Корректировка модели изменений и разработка системы показателей4. Формирование стратегического плана развития региона (в том числе: корректировка политик, программ, проектов и мероприятий по их реализации, а также философии развития региона)Стратегический план развития региона включающий: концепцию стратегического развития региона; первоочередные мероприятия; политики, программы и проекты, детализированные до мероприятий по их реализации; систему показателей развития региона (стратегические карты развития)5. Корректировка и детализация системы показателей развития региона
Далее представлены первые шесть этапов разработки стратегического плана развития, реализация которых позволяет собрать требуемую для принятия решения информацию о состоянии региона, его окружения, сформировать стратегическую систему целей, систему критериев и ограничений, а также систему показателей регионального развития.
Этап 1. Актуализация потребности в разработке стратегии.
Актуализация потребности в разработке стратегического плана развития региона может быть как инициативной (внутрирегиональной, как инициатива администрации или иных региональных субъектов целеполагания), так и директивной (установленной к исполнению нормативными актами надсистемы).
И в том, и в другом случае результатом этапа должно быть решение главы администрации, обеспечивающее формирование субъектного состава процесса разработки, компетенции субъектов, а также определяющее цели предстоящего процесса, детализированного до задач. Целью процесса является детализированный план развития региона, задачи же представляют собой этапы процесса разработки плана.
Этап 2. Определение региональных целей, их детализация и разработка системы показателей развития региона.
Определение видения региона как объекта стратегического планирования. На рисунке 1 представлено видение региона в четырех аспектах.
Рис. 1. Четыре аспекта видения региона
Все четыре аспекта видения должны быть взаимосвязаны. Например, «ЭКОВИДЕНИЕ» региона как средоточия туристических услуг и глобального регионального туристического комплекса предполагает также «ХОМОВИДЕНИЕ» как видение различного по составу, но обязательно исторически и культурно образованного человека - субъекта общественной деятельности. Это не означает, что торговый работник должен в совершенстве владеть иностранными языками, но знания разговорного английского не помешают при общении с иностранными клиентами.
То же касается и «ТЕХНОВИДЕНИЯ» - оно обязательно должно включать видение системы образования как специализирующейся на обеспечении сферы туризма требуемыми кадрами, научными и техническими разработками, совершенствующими данную сферу услуг.
«СОЦИОВИДЕНИЕ» должно обеспечивать приемлемые условия существования человека как элемента системы производства туристических услуг, как демосферы региона. Это может быть и видение региона как социально ориентированной системы, где человек и его благосостояние понимаются не как цель, а скорее как необходимое условие развития региона.
Видение региона в перечисленных аспектах предполагает конструирование модели будущего региона как связанной иерархически системы, на нижнем уровне которой конструируется сам человек - главная детерминанта регионального развития. Пересечение всех четырех аспектов дает разработчикам стратегии «ОБЩЕЕ ВИДЕНИЕ» региона как образа будущего данной территории.
Распространение влияния видения на дальнейшие этапы планирования позволяет говорить о построенной модели как о четырехаспектной концепции регионального видения.
Определение миссии региона является логическим продолжением разработки видения. Это уже не столько образ региона в различных аспектах, сколько «амбициозное заявление о намерениях». Миссия не обязательно должна быть амбициозной, но чаще всего несколько завышенная формулировка миссии является дополнительным стимулом достижения поставленных целей. Создается ситуация, когда реализация миссии является победой над ограниченными возможностями, своеобразным «прыжком выше головы», представляя сверхзадачу, решение которой ассоциируется с общим успехом. Упрощенно миссия региона определяется ответом на два вопроса:
«Что регион, как часть мирового сообщества, намеревается предложить окружающей среде (в том числе государству как надсистеме), каково его предназначение в мировой системе хозяйствования?»
«В каком направлении регион намерен развиваться, каковы его обязательства перед субъектами, входящими в его состав и формирующими его (перед предприятиями, муниципальными образованиями, перед социумом вообще и каждым жителем в частности)?»
Ответ на первый вопрос позволяет сформулировать миссию, направленную во внешнюю среду, «миссию вовне». Ответ на второй вопрос определяет предназначение региона самого для себя, сформулировать «миссию вовнутрь».
«Миссия вовне» и «миссия вовнутрь» являются взаимосвязанными векторами развития региона, обеспечивая важнейший метод стимулирования, когда каждый субъект региональной хозяйственной деятельности вносит вклад в осуществление «миссии вовне», осознавая необходимость ее реализации для обеспечения «миссии вовнутрь» в обмен на гарантии выполнения притязаний на новые возможности, возникающие в результате развития региона.
Так, например, миссия вовне для видения региона глобальным туристическим комплексом может звучать так: «Обеспечить каждому въезжающему на территорию региона туристу культурный, дифференцированный отдых уровня качества, соответствующего мировым стандартам». Миссия вовнутрь может в зависимости от амбициозности варьировать, но в большинстве случаев ее направленность одинакова: развитие региона во всех четырех рассмотренных выше аспектах направления видения.
Такое разделение весьма условно, так как вообще миссия представляет вектор, направленный в сторону видения, то есть достижения состояния, ассоциируемого у субъектов целеполагания с успехом, с выполнением миссии. Миссия - это предназначение региона в структуре мировой социально-экономической системы, двуединство направления ее развития и общественной функции.
Цели региона представляют собой детализированную до описанного качественными показателями модель состояния региона, соответствующую его видению. Если видение - это образ, миссия - предназначение, то цель - это не существующее на данный момент, но требуемое для реализации миссии, идеальное состояние региона.
Например, если видение региона определено как средоточие туристических услуг и глобального регионального туристического комплекса с высоким уровнем социальной обеспеченности и развития среднестатистического индивида, то цели должны описывать все три обозначенных аспекта развития региона в качественных, однозначно характеризующих его состояние показателях (занимаемый сегмент туристических услуг, доходы на душу населения, структура населения по уровню развития). Показатели должны быть исчислены не от настоящего состояния региона, а от показателей развития субъектов Федерации. Следует, например, говорить не о росте рынка на 25%, а о 10% занимаемого сегмента туристических услуг.
Исполнение стратегии требует привлечения ресурсов в сферы стратегического развития. Значит, ресурсы необходимо будет отвлекать из тех сфер, развитие которых является следствием движения сфер - «паровозов». Графически это может выглядеть так, как изображено на рисунке 2.
Рис. 2. Стратегическая ориентация региона
Нетрудно заметить, что обеспечение интенсивного экономического развития и развития системы образования требует отвлечения ресурсов из сфер социального обеспечения и обеспечения равных возможностей в получении образования. В условиях ограниченных ресурсов обеспечение интенсивного развития одновременно с сохранением социального обеспечения возможно лишь в случае поддержки программ развития из внешней среды (например, из бюджета государства).
Развитие экономики и системы образования позволит усилить потенциал региона и тем самым обеспечить ресурсы для усиления социального патронажа, а также увеличения уровня образования, что является гарантией сбалансированного развития региона во всех его аспектах. Таким образом стратегическая система целей определяет приоритеты развития, а они позволяют реализовывать миссию в других аспектах.
Система показателей развития региона - это комплексная количественная модель, характеризующая состояние региона и позволяющая судить об относительном уровне его развития. Поэтому такая модель должна либо быть построена на основе общих показателей, используемых для характеристик уровня развития региона либо государства, либо позволять переходить к таким показателям. Модель можно описать как конфигуратор состояния региона по четырем аспектам видения.
Наличие связей между показателями развития региона и возможность определения стратегической значимости каждого показателя позволяют говорить о сбалансированности такой системы, а это, в свою очередь, говорить о применимости концепции стратегических карт в процессе моделирования системы показателей стратегического развития региона.
В соответствии с четырьмя аспектами развития региона могут быть разработаны четыре стратегические карты, которые можно детализировать до требуемого уровня и корректировать на последнем этапе разработки стратегии.
Рис. 3. Модель стратегических карт развития региона
Этап 3. Определение текущего состояния региона.
При определении текущего состояния региона необходимо рассматривать его сильные стороны (свойства региона, определяющие стержневые компетенции) и слабые стороны (свойства региона, определяющие главные противоречия в его развитии).
Определение текущего состояния региона требует анализа трех объектов (состояние социума; состояние материальных систем и подсистем; текущая стратегия региона) в четырех аспектах его деятельности: научно-техническом, социальном аспекте развития общества, развития экономики и экологии.
Анализ каждого объекта по каждому аспекту должен проводиться с позиции выявления сильных и слабых сторон. Так, одно и то же свойство объекта в различных условиях может определять как сильную сторону, так и слабую.
Этап 4. Определение состояния внешней среды региона.
Состояние внешней среды региона представляет множество факторов, условно разделяемых на возможности и угрозы, среди которых состояние управляющей надсистемы (государство нормативно регулирует деятельность региона), а также систему, управляемую волеизъявлением населения. В этой связи можно говорить о взаимно регулируемых категориях. Регион опосредованно принимает участие в управлении государством в целом и способен в некоторой части воздействовать на политико-экономическую ситуацию, государство же, со своей стороны, нормативно определяет приоритеты этого влияния или, иначе, стратегию государственного развития. Оттого значительную роль приобретает политическая позиция региона при решении вопросов государственного масштаба, уровень его притязаний на суверенность выбора направлений своего развития. Поэтому в число аспектов анализа включены как существующие тенденции развития окружения, так и предпочтительные для реализации стратегического плана развития региона.
Этап 5. Определение критериев оценки и ограничений.
Если показатель - это количественная модель состояния, то критерий - не обязательно количественная категория. Например, это правило выбора, согласно которому решение должно обеспечивать требуемую эффективность операции. Иными словами, критерий - это оценочная модель сопоставления альтернатив, позволяющая осуществить выбор.
В основу системы критериев может быть положена система показателей развития региона. При сравнении альтернатив эксперты выносят суждения, исходя из которых принимается окончательное решение.
2. Разработка стратегии социально-экономического развития Тулы (на 2011-2015 годы и на перспективу до 2025 года)
региональный социальный экономический стратегия
Программа социально-экономического развития города Тулы на 2011-2015 годы и на перспективу до 2025 года представляет собой документ нового типа. Она формулирует стратегию развития города на ближайшие 15 лет с акцентом на среднесрочные задачи, которые необходимо решить в первые 5 лет реализации Программы. Появление данной Программы - результат позиции органов местного самоуправления города Тулы, которые пришли к пониманию того, что для успешного развития города необходимо иметь согласованное с населением видение его долгосрочной перспективы, приоритетов, главных целей и основных направлений развития. Только обладая таким видением, можно эффективно использовать ресурсы и предпринимать организационные действия для достижения значимых результатов.
Первым этапом разработки Программы является формирование Концепции социально-экономического развития города, которая станет принципиальной основой Программы. Концепция содержит обобщенные результаты проведенного анализа социально-экономического развития города Тулы и излагает основные параметры стратегических приоритетов развития города, включающих в себя перспективное видение, стратегическую цель, сценарии развития города с выбором из них базового, стратегические направления и задачи развития города.
Концепция включает в себя следующие содержательные разделы:
Социально-экономическое положение города Тулы.
Формирование перспективного видения, миссии и стратегической цели развития города Тулы.
Разработка альтернативных сценариев социально-экономического развития города Тулы и выбор базового сценария.
Определение стратегических направлений и задач социально-экономического развития города Тулы.
Управление реализацией Программы.
По итогам анализа социально-экономического положения города выявлены, с одной стороны, слабые стороны города, являющиеся ограничениями для его развития, и, с другой стороны, его сильные стороны, которые могут служить конкурентными преимуществами Тулы и на которые необходимо делать ставку в процессе разработки Программы. Например, слабые стороны-
Относительно высокий уровень загрязнения окружающей среды, связанный с ежегодным ростом объема выбросов в атмосферу загрязняющих веществ от передвижных источников, сохранение высокой доли недостаточно очищенных сточных вод.
Отсутствие у города целенаправленной экологической политики, неудовлетворительная организация контроля за состоянием окружающей среды, недостаток информации о природоохранной деятельности в города в открытом доступе.
Ограниченные перспективы пространственного развития внутри городской черты в связи с относительно невысокой обеспеченностью свободными площадями, пересеченностью территории естественными преградами.
Преобладание территорий, ограниченно благоприятных и неблагоприятных для строительства по инженерно-геологическим условиям.
Сильные стороны-
Богатые историко-культурные традиции развития города, прежде всего как одного из исторических центров российской промышленности.
Умеренно континентальный климат без резких перепадов.
Выгодное экономико-географическое положение: размещение на пересечении магистральных железных дорог и автомобильных дорог федерального значения, близость к столице страны.
Наличие природных ресурсов в Тульской области как потенциала для развития предприятий города.
Стабилизация объема выбросов в атмосферу загрязняющих веществ от стационарных источников.
Снижение объема сброса загрязненных сточных вод, рост объема сброса нормативно-очищенных вод.
Компактная территория с достаточно высокой связностью отдельных районов города.
Включение города Тулы в список исторических городов Российской Федерации как возможность для активизации работы по созданию историко-архитектурного опорного плана и схемы охранного зонирования территорий вокруг памятников истории и культуры
Высокие позиции среди городов-центров областей ЦФО по сводному индексу развития человеческого потенциала.
Внешние факторы, вызовы и тенденции развития города Тулы.
Ключевым фактором в процессе формирования и реализации Программы социально-экономического развития города Тулы на 2011-2015 годы и на перспективу до 2025 года является учет экономических и социальных интересов всех групп субъектов, затрагиваемых Программой. Условно эти группы можно разделить на два направления. В первое направление («внутреннее») включаются отдельные граждане, их объединения, предприятия и организации, городское сообщество в целом. Ко второму направлению («внешнему») относятся субъекты, напрямую не ассоциирующие себя с городом Тулой - как правило, это российские и зарубежные компании, а также федеральные и региональные органы власти. Видение перспектив развития муниципального образования на федеральном и региональном уровне отражается в соответствующих государственных документах стратегического и территориального планирования. Программа социально-экономического развития города Тулы создается в соответствии с базовыми документами, определяющими развитие Тульской области и страны в целом. В их число входят:
Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г.;
проект Концепции совершенствования региональной политики Российской Федерации;
Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации;
Стратегия развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 г.;
Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 г.;
Схема территориального планирования Тульской области;
Стратегия социально-экономического развития Тульской области до 2028 г.;
Программа по энергосбережению и повышению энергетической эффективности Тульской области на 2010-2015 гг.
Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г.1 разработана с целью определения путей и способов обеспечения в долгосрочной перспективе (2008-2020 гг.) устойчивого повышения благосостояния российских граждан, национальной безопасности, динамичного развития экономики, укрепления позиций России в мировом сообществе. Принципы, обозначенные в Концепции-2020, ложатся в основу всех региональных и муниципальных документов стратегического планирования. Выделяются направления развития крупных городов и региональных центров. Сквозь призму Концепции-2020 город Тула к 2020 г. видится городом с мощным инфраструктурным комплексом, комфортной городской средой, модернизированной промышленностью и инновационной социально-ориентированной экономикой.
Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации констатирует, что динамика показателей развития информационной и телекоммуникационной инфраструктуры и высоких технологий в России не позволяет рассчитывать на существенные изменения в ближайшем будущем без совместных целенаправленных усилий органов государственной власти, бизнеса и гражданского общества. Местное самоуправление, будучи одной из форм проявления гражданского общества и в тоже время имея в своих руках определенный набор административных рычагов, призвано сыграть в процессе развития информационного общества в России важнейшую роль. Все направления реализации Стратегии развития информационного общества можно условно поделить на два: к первому относятся повышение качества жизни граждан, развитие экономической, социально-политической, культурной и духовной сфер жизни общества, а ко второму - совершенствование системы государственного и муниципального управления.
Целью реализации Стратегии развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 г.3 является формирование сбалансированного сектора исследований и разработок и эффективной инновационной системы, обеспечивающих технологическую модернизацию экономики и повышение ее конкурентоспособности на основе передовых технологий и превращение научного потенциала в один из основных ресурсов устойчивого экономического роста. При этом основной упор в документе делается на проведение мероприятий на федеральном и региональном уровне. Источниками финансирования реализации Стратегии развития науки и инноваций служат федеральный и региональный бюджет, внебюджетные средства.
Изложенный в Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 г.4 (далее - Транспортная стратегия) выбор направлений развития транспортной системы базируется на проекте концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., бюджетных посланиях Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации. При этом субъектам РФ рекомендуется при формировании региональных программ развития предусматривать меры по реализации мероприятий, предусмотренных Транспортной стратегией Российской Федерации на период до 2030 г. Учет стратегических мероприятий является, таким образом, обязательным элементом при определении приоритетов развития инфраструктурного направления в городе Туле.
В Транспортной стратегии предполагается реализация следующих важных с позиции города Тулы мероприятий:
строительство в 2010-2015 гг. автомобильных дорог, обеспечивающих разгрузку крупных транспортных узлов, в т.ч. создание дорог, соединяющих, минуя г. Москву, административные центры соседних со столицей субъектов Российской Федерации, например, Калуга - Тверь - Владимир - Рязань - Тула;
строительство и реконструкция в 2016-2030 гг. автомобильных дорог, формирующих систему платных автомагистралей и скоростных дорог: в том числе строительство и реконструкция участков дорог, формирующих автодорожный маршрут Москва - Тула - Орел - Курск - Белгород - граница с Украиной (до 2015 г. предполагается включить проект в число основных направлений развития транспортной инфраструктуры в ЦФО); а также строительство автомагистралей и скоростных автомобильных дорог по данному направлению (после 2015 г.).
Схема территориального планирования Тульской области5 (далее - Схема территориального планирования) содержит достаточно подробную характеристику текущего положения и перспектив развития города Тулы, что обусловлено административным значением и экономическим потенциалом города. Отмечается высокая конкурентоспособность территории городского округа, и ее дальнейшее развитие обозначено в числе приоритетных направлений территориальной политики региона.
В Схеме территориального планирования подробно представлены варианты развития города Тулы в краткосрочной и долгосрочной перспективе. На основе анализа сложившихся в городе социально-экономических условий в рамках документа планируется становление города как центра одного или нескольких крупных кластеров: машиностроительного (в т.ч. оборонного), строительного, промышленности строительных материалов, легкой промышленности, зернового, плодо-овоще-картофельного, молочного, мясного. Ожидается, что город станет лидером развивающегося регионального строительного рынка. Согласно представленной в Схеме территориального планирования информации, территории города Тулы выступают центрами и зонами планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения. Кроме того, предполагается включение санаторно-курортной зоны города в рекреационный коридор вдоль реки Оки. Город будет формироваться как деловой, научно-образовательный, социально-культурный центр с высоко развитыми промышленно-инновационными функциями. Для реализации проектных предложений по развитию АПК в документе предлагается создание в городе Туле Центра менеджмента для обеспечения высоких темпов роста конкурентоспособности организаций.
В Стратегии социально-экономического развития Тульской области до 2028 года области6 (далее - Стратегия социально-экономического развития) приводится анализ текущего уровня социально-экономического развития региона, его административного центра - города Тулы, других городов и территорий. Кроме того, документ содержит подробное описание сценариев и ключевые значения индикаторов развития Тульской области. Значительное внимание уделено рассмотрению инновационного и инвестиционного потенциала территории, выделены приоритетные направления деятельности руководства области по созданию условий для привлечения инвестиций и стимулированию развития малого предпринимательства в регионе.
В силу высокого уровня трудовых и демографических показателей, промышленного потенциала город Тула, в соответствии со Стратегией социально-экономического развития, становится одной из важнейших точек регионального развития. Туристический имидж города и богатое культурно-историческое наследие способствуют формированию в нем разветвленного комплекса туристической инфраструктуры и малого бизнеса. Капитализация промышленного потенциала города Тулы проходит по инвестиционно-инновационному сценарию. Кроме того, в Стратегии социально-экономического развития отмечена важность оперативного и комплексного решения вопросов развития городской инфраструктуры - транспортной, информационной, логистической, коммуникационной, энергетической, социальной и др.
Еще одним направлением развития города Тулы, продолжающим современную федеральную и региональную политику на муниципальном уровне, должно стать повышение энергоэффективности городской экономики. В целях реализации Федерального закона от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в Тульской области принята Программа по энергосбережению и повышению энергетической эффективности Тульской области на 2010-2015 гг. Реализация данной программы осуществляется как на областном, так и на муниципальном уровне. В соответствии с текстом данной программы, приоритетными направлениями в сфере энергосбережения для города Тулы выступают:
широкое внедрение энергосберегающих систем освещения;
проведение мероприятий по экономии электроэнергии;
проведение мероприятий по экономии теплоэнергии;
установка приборов учета энергоресурсов.
Помимо рассмотренных выше документов в Российской Федерации и Тульской области существуют и другие материалы и документы, посвященные планированию стратегического развития территории и задающие приоритеты дальнейшего движения города Тула. Большинство из них носит ярко выраженный отраслевой характер - например, Стратегия развития физической культуры и спорта в Российской Федерации на период до 2020 г. Их изучение заслуживает пристального внимания, но в силу отраслевой специфики данные документы анализируются в соответствующих разделах аналитического отчета.
Заключение
Стратегии множатся и проявляют себя в виде тех или иных идеологий или проектов. Их носители понимают: развитие требует изменения устоявшихся стереотипов, появления новых управленцев, поиска ранее не использовавшихся ресурсов и очень быстрого перевода этих ресурсов в оперативные резервы, которые могут быть применены на практике немедленно, пока не опередили другие претенденты на те же ресурсы. При этом векторы всех без исключения стратегий в общем случае ориентированы на развитие - даже если это развитие все понимают по-разному. Стратегии сталкиваются между собой, подобно бегунам в узком ущелье: каждая пытается удержать заданный темп бега и направление «к свету в конце тоннеля». Происходит очевидная и вполне понятная вещь: одни стратегии «отжимают» другие, в спину более сильным стратегиям пристраиваются более слабые, а иные вообще могут затоптать - из-за нерасторопности или медлительности, - чтобы не тормозили бегущую массу. Но лишь в этой стратегической толкотне и возможно поступательное движение.
А для того, чтобы в эту тесную компанию затесаться - т.е. получить свой шанс на развитие, - нужно иметь хоть какую-то стратегию.
Как предполагается, эффективность деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ будет оцениваться на основе ежегодного доклада высшего должностного лица региона о достигнутых значениях показателей и их планируемых значениях на трехлетний период. Иными словами, при помощи этих параметров можно понять, выдерживает регион общегосударственный «стратегический коридор» или в нём заблудился.
Процесс разработки стратегии может дать ещё один очень важный результат, а именно: формировать стратегов. Тех, кто стратегию способен разработать и осуществить.
Но разработчиков стратегий в стране можно пересчитать по пальцам. Кроме Института экономических стратегий эту задачу взял на себя Центр стратегических разработок «Северо-Запад», компании «Стратегика» и «Программа». Столь узкий круг разработчиков вполне способен соответствовать стандарту стратегии, заданному Федеральным Правительством, но обучить стратегическому проектированию людей «на местах» у них не получится и из-за недостатка времени, и по причине отсутствия соответствующих методик.
Сравнение стратегий приводит к очевидным выводам: они различаются не только с точки зрения обоснования тех или иных приоритетов, но и по степени осуществимости. Вполне возможно, что замечательно написанная стратегия в реальности неосуществима - не потому, что нет ресурсов, а потому, что административный ресурс не готов принимать в качестве стратегических партнёров по управлению ни внешних игроков, ни собственный бизнес.
В Концепции стратегии социально-экономического развития регионов РФ разработанной Минрегионом РФ, декларируется, что концентрация усилий в рамках отдельных регионов позволит получить эффект масштаба и эффект агломерации, которые создадут в «полюсах» роста силы саморазвития.
Однако здесь важно сделать правильный выбор «полюсов», развитие которых со временем обеспечит развитие окружающих регионов. Согласование приоритетов между регионами и организация на этой основе стратегических альянсов, формирование макрорегионов, способных стать равноправными партнёрами в системе глобальных связей - всё это вполне может обеспечить стратегические прорывы.
Зарубежный опыт управления региональной экономикой, адаптированный к российским условиям, особо ценен, поскольку субъекты Федерации поставлены перед необходимостью опоры на собственные силы.
Несомненно, что стратегическое планирование социально-экономического развития регионов остается объектом пристального внимания в мировой и отечественной науке и практике.
Список использованной литературы
1.Акмаева Р.И. Стратегическое планирование и стратегический менеджмент: Учеб. пособие. - М.: Финансы и статистика, 2007. - 208с.
.Груздев А. Стратегия развития региона: цели, преимущества, технология разработки // Общество и экономика. - 2008. - №1. - С. 115-120.
.Гуриева Л. Стратегия устойчивого развития региона // Проблемы теории и практики управления. - 2007. - №2. - С. 46-57.
.Денисов В. Долгосрочная стратегия социально-экономического развития региона необходима // АПК: экономика, управление. - 2008. - №3. - С. 30-33.
.Лапыгин Д.Ю. Разработка плана стратегического развития региона // Менеджмент в России и за рубежом. - 2006. - №2. - С. 85-100.
.Миролюбова Т. Индикативное планирование социально-экономического развития на уровне субъекта Федерации // Проблемы теории и практики управления. - 2008. - №8. - С. 30-39.
.Рябухин С. Региональная стратегия: от стабилизации к развитию // Проблемы теории и практики управления. - 2007. - №10. - С. 8-14.
.Смирнов В.В. Особенности эффективного управления развитием региона: методология, стратегия, механизм организации // Аудит и финансовый анализ. - 2007. - №6. - С. 393-402.
.Татаркин А. Стратегия сбалансированного планирования регионального развития // Общество и экономика. - 2008. - №5. - С. 88-100.
.Шеховцева Л.С. Методология формирования стратегических целей развития региона // Менеджмент в России и за рубежом. - 2007. - №3. - С. 67-75.
Репетиторство
Нужна помощь по изучению какой-либы темы?
Наши специалисты проконсультируют или окажут репетиторские услуги по интересующей вас тематике.
Отправь заявку
с указанием темы прямо сейчас, чтобы узнать о возможности получения консультации.
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЭКОНОМИКИ
ПРАКТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИЙ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ РФ
В работе раскрываются основные проблемы разработки стратегии регионального социально-экономического развития. Рассмотрены вопросы стратегического планирования на мировом уровне. Предложены различные аспекты формирования стратегии решения и разработки целевых программ.
Ключевые слова: стратегия регионального развития, стратегическое планирование, риск регионального развития, целевая программа
Становление стратегического планирования как элемента управления развитием территории
Стратегическое планирование получило широкое распространение начиная с 1980-х годов первоначально в США, а затем и в Западной Европе (в Германии, Франции, Бельгии, Испании и Италии и пр.). В его рамках, во-первых, были институциализированы региональные/муниципальные стратегии (было признано, что у части государства/страны может быть собственная стратегия развития). Во-вторых, было институциали-зировано участие в подготовке и реализации стратегических проектов и программ компаний и некоммерческих организаций как стейкхолдеров широких региональных (чаще городских) проектных коалиций. Это стало формой не представительной, а непосредственной демократии в управлении развитием регионов (муниципальных образований).
Стратегическое планирование развития регионов в мире
Стратегическое планирование развития поселений и регионов в современном виде получило широкую популярность в Северной Америке в 1970-е годы и чуть позже в Европе. Канадский специалист в сфере стратегического планирования регионов Л.Хонкастл под стратегическим планированием понимает «систематический подход к формированию будущего... и определению местным сообществом перспективных направлений развития, а также целей и стратегий, необходимых для достижения выбранных направле-
В.Н. КНЯГИНИН М.С. ЛИПЕЦКАЯ
Центр стратегических разработок «Северо-Запад», г. Санкт-Петербург
ний; это средство объединения усилий для достижения целей и решения задач, для повышения эффективности стратегических решений»1.
Стратегические планы пришли на смену бюджетным планам и программам. В отличие от последних «стратегические планы» предполагали возможность использования для развития городов и регионов ресурсов бизнеса и гражданского общества, а потому в качестве инструментов развития широко использовали механизмы частногосударственного партнерства. Для формирования согласия государственных (муниципальных) властей, представителей бизнеса и гражданского общества были использованы специальные процедуры и механизмы в виде публичных дискуссий, конституирования «стратегического плана» в виде соглашения, придания его участникам специального статуса «стейкхолдеров», формирования из них тематических комиссий, собирающих предложения и интегрирующих их в общий план развития территорий. Принимаемые в результате согласования частных планов и программ в рамках единого плана развития города или региона документы в Европе имели различные названия («стратегия экономического развития», «экономическая стратегия», «стратегический план», «стратегическая концепция развития», «стратегия развития торговли и промышленности» и т.п.). В некоторых городах (Бирмингем) существовали и общая, и экономическая стратегии, в большинстве - одна стратегия с акцентом на экономические проблемы. В ряде стран Европы, в частности, в Великобритании, наличие годового плана действий в экономической сфере является обязательным для местных властей по закону2.
Стратегическое планирование в современной России
В России вплоть до конца 1990-х годов отсутствовало понимание необходимости проведения целенаправленной политики по управлению развитием регионов3. Федерация занималась вопросами макроэкономических показателей, таких, как денежная масса, курс рубля, доля расходов федерального бюджета в ВРП. В этом горизонте управления линии развития отдельных регионов не просматривались.
С конца 1990-х годов, когда увеличился поток инвестиций в Россию и начал расти внутренний рынок, ситуация изменилась. Стало очевидно, что материальная база страны устроена так, что ресурсы не накапливаются, повышать цены на сырье не позволит сырьевой суперцикл, и что - как стране в целом, так и отдельным регионам - необходимо задумываться о стратегии, обращенной в будущее. Например, нужно ли наращивать темпы добычи и производства угля, черного и цветных металлов и пр., если стране столько не требуется? Понятно, что в такой ситуации экспорт будет расти и стремиться к 100%, но произойдет ли при этом развитие территорий? Проблемы территориального развития начинают постепенно перемещаются в область общегосударственных приоритетов. На федеральном уровне осознали, что в управлении регионами нужны изменения, чтобы ресурсы, которые приходят в страну, оставались в ней и способствовали устойчивому развитию регионов и городов. Правительству Михаила Фрадкова потребовалась государственная политика по региональному, территориальному, муниципальному развитию, но на тот момент инструментария и даже подходов к этой теме выработано не было.
За последние несколько лет перечень документов, регулирующих региональное развитие РФ, существенным образом расширился. На сегодняшний момент функцию стратегии для страны должна выполнить концепция долгосрочного развития до 2020 года. Она несет в себе видение, возможный сценарий развития, риски, с которыми столкнется страна, при реализации целей в рамках вариативных сценариев. Главная цель концепции - достижение конкурентноспособности страны. В отличие планов и стратегий других европейских государств, у России здесь гораздо более сложная система вызовов и решений. Главный из них - на какой базе будет достигнута конкурентноспособность, ведь
1 Хонкастл Л. Будущее любого сообщества зависит от намерений и устремлений жителей: Стратегическое планирование для успешного экономического развития // Стратегическое планирование экономического развития: 35 лет канадского опыта / Под ред. Б. С. Жихаревича. - СПб.: МЦСЭИ «Леонтьевский центр», 2004.
2 Жихаревич Б. С. Мировой опыт стратегического планирования городов и его использование при разработке Стратегического плана Санкт-Петербурга // Особенности стратегического планирования развития городов в постсоветских странах.- СПб.: МЦСЭИ Леонтьевский центр, 2000.
3 В Советском союзе функцию планирования территориального развития выполнял Госплан, представляя из себя набор конкретных проектов в рамках существовавшей идеологии,
стране пора конкурировать за счет человеческого капитала, а не только за счет обладания естественными природными ресурсами. Стратегия развития страны должна быть подкреплена набором документов, обеспечивающих реализацию оптимального сценария. Федеральные органы исполнительной власти могут принимать помимо прогнозов и программ социально-экономического развития, в которых должны быть разделы, посвященные состоянию регионов, разного рода стратегии (так, приняты «Энергетическая стратегия России до 2020 года», «Транспортная стратегия России» и т.п.), стратегии регионов (например, развития Сибири), федеральные целевые программы, ведомственные целевые программы (например, Генеральная схема размещения объектов электроэнерегетики). Могут реализовываться специальные федеральные программы, в частности, комплекс приоритетных национальных проектов (2006-2007 годы). Данными документами следует в первую очередь руководствоваться при разработке планов развития в регионах и на местах.
Стратегии регионального социально-экономического развития
Последние три года растет интерес к региональным стратегиям на уровне субъектов Федерации. Отчасти это обусловлено установлением федеральных требований по отношению к документам регионального развития (стандарт долгосрочных стратегий социально-экономического развития субъектов РФ утвержден приказом Министра регионального развития РФ № 14 от 27 февраля 2007 года4).
Для региональной власти стратегии представляют важный инструмент управления. Значимость стратегии для регионов сильно возрастает по мере того, как растет степень неопределенности во внешних условиях. Для того, чтобы иметь позицию по отношению к себе, к своему будущему, к возможным событиям необходимо видение, выходящее за пределы текущей ситуации.
Разработка региональной стратегии, во-первых, позволяет осуществить инвентаризацию пока еще не реализованных проектов и не используемых ресурсов территории, во-вторых, позволяет мыслить масштабами всего региона (или макрорегиона), готовя «карту» для размещения локальных решений, вырабатывая критерии оценки стратегий отдельных муниципальных образований, бизнеса. Немаловажный аспект подготовки «стратегии» - заявление государственного отношения к региону, публичное позиционирование государственной власти в отношении важных для территории проблем.
Последние годы стратегическое планирование в регионах развивается еще и потому, что у регионов появились ресурсы, позволяющие им оторваться от текущей экономической ситуации. Региональная власть может не только бороться с проблемами социально-экономического развития территории, но и выполнять роль проектировщика. Первоначально большая часть региональных стратегий была связана с ростом инвестиций в регионы: возник вопрос, в какие сектора экономики в первую очередь направлять инвестиции, как для этого использовать ресурсы территории. В стратегиях основное внимание уделялось использованию инструментов инвестиционного характера - строительство индустриальных, технологических парков, оптимизация использования земельных ресурсов, инфраструктурное обустройство территории и пр.
Около года назад регионы столкнулись с тем, что даже при появлении денежных ресурсов и наличии свободных территорий, налаженном инфраструктурном обеспечении, человеческий потенциал оказался недостаточным для обеспечения крупных инвестиционных проектов развития. Многие регионы столкнулись не только с дефицитом квалификаций, но и с физическим недостатком трудового ресурса. В региональных стратегиях появились существенные разделы, посвященные рынку труда, реформе профессионального образования, работе с человеческим капиталом. Необходимость связи стратегий с системой пространственного планирования обусловила актуальность раздела, посвященного пространственному развитию, который призван определить, через какие точки регионы попадают в глобализующиеся рынки, как они вступают в глобализацию со своими соседями, каковы их преимущества по сравнению с другими регионами Российской Федерации и зарубежья в той или иной деятельности.
4 До принятия данного приказа стратегические документы регионы разрабатывали, руководствуясь собственными правилами и методиками, а потому в регионах существовало значительное разнообразие таких документов (стратегии, концепции, долгосрочные программы, планы действий, схемы размещения и развития производительных сил, стратегические планы и т.п.).
Последнее время можно все чаще наблюдать появление инновационных стратегий развития регионов. Они не заменяют стратегии социально-экономического развития, а, скорее, дополняют, будучи способом регионов работать с будущим. Актуальность вложений в будущее для регионов постоянно растет, что во многом связано с исчерпанием доступных ресурсов, и необходимостью поиска нового портфеля ресурсов.
Разработка региональных стратегий
Приступая к разработке стратегии, необходимо, в первую очередь, детально проанализировать уровень социально-экономического развития территории, определить проблемы и риски развития. Практика ЦСР «Северо-Запад» показывает, что, регионы, характеризующиеся одинаковым типом развития (роль в пространственной организации страны, уровень и характер развития), сталкиваются с одинаковыми проблемами и вынуждены отвечать на одни и те же вызовы развития. Используя типологию, принятую Минрегионом, можно утверждать, что для старопромышленных регионов актуальна проблема недостатка ресурсов для модернизации экономической базы, утрата конкурентных позиций на рынках, депопуляция, деградация системы расселения, в особенности сельского, и пр.; регионы нового освоения сталкиваются с недостаточной обеспеченностью базовой инфраструктурой, ограниченным рынком труда, которые даже не способны обеспечить реализацию проектов ресурсодобычи.
Помимо оценки рисков развития необходимо на долгосрочную перспективу определить тенденции развития базовых отраслей, спроецировать ситуацию на мировых и региональных рынках на развитие территории, использовать опыт других стран и регионов, установить последствия и набор возможных решений.
Один из самых трудных этапов при выборе стратегии - целеполагание. Выбирая цель, следующим шагом необходимо определить набор соответствующих задач. Если речь идет об улучшении жизни, то далее выделяются параметры, социальная группа, после этого ставится вопрос, как распределить средства. Важно понимать, что у региона может быть несколько разных, иногда конкурирующих между собой версий стратегического развития, часто претендующих на одни и те же ресурсы. Для выбора главной цели нужно ответить на простые по постановке, но весьма сложные для ответа вопросы: какой базовый процесс составляет суть регионального развития и каким базовым процессом акторы развития стремятся управлять? На каких рынках регион может стать конкурентоспособным? Как сейчас он на них представлен: крупный игрок, центр, часть мейнстрима или глубокая периферия, начальное звено в цепочке передела продукции и пр.? Как обеспечить в такой ситуации конкурентоспособность? И способен ли регион двигаться в этом направлении, иными словами, может ли он как субъект территории в отличие от компаний быть игроком на том или ином рынке? Есть ли ресурсы для этого? Часто принимая ту или иную стратегию, региональная власть не готова ответить, на какие ресурсы она опирается. Если ресурсы носят характер исчерпаемых (сырье, например, относится к таковым), то чтобы перейти к устойчивому развитию, каждый раз будет необходимо привлекать новый ресурс, либо пытаться использовать те из них, которые являются восполняемыми.
Конечно, в вопросе развития регионов есть федеральные приоритеты. Если не планировать создание федерального университета на Дальнем Востоке, не усиливать стратегически эту территорию, Россия рано или поздно может ее потерять. Если центру нужна высокоскоростная магистраль Москва - Санкт-Петербург или Москва - Нижний Новгород, проходящая через столицы, то государство будет добиваться этого. Или если важно, чтобы Каспий, лежащий в зоне нефтегазодобывающего сектора, становился крупным российским технологическим, портовым, производственным или кадровым узлом, то правительство будет инвестировать в Астрахань, самый крупный город Каспия. Все это примеры федеральных интересов к развитию территорий, но это не означает, что всем остальным нужно опустить руки. Необходимо заниматься развитием собственного региона на месте.
При разработке стратегии следует, прежде всего, понимать, какая стратегия сейчас важнее: внутренняя, направленная на упорядочивание и «улучшение», или внешняя, открывающая регион миру. Стратегия как план корабля или как лоция? В зависимости от этого будет свой набор требований, критериев селекции проектов и целевых программ. Кроме того, есть разные типы развития территорий: можно кардинально изменить специализацию территории, или, наоборот, строить развитие территории на основании ее сложившейся специализации. В таком случае углубление специализации идет по цепочке, появляются сервисы, дополняющие новые звенья в добавочной стоимости, меняется квалификационные характеристики труда занятых в секторе и пр.
Стратегии регионального развития реализуются
Можно привести множество удачных примеров по реализации стратегий регионального развития, в том числе, в ЦФО. Успешно действует Тверь, комплектующая сейчас индустриальные парки, и переходящая к системному девелопменту в зоне влияния московской агломерации.
В Кемеровской и Тюменской областях, к примеру, региональные администрации получили внешнее финансирование на создание технопарков для формирования секторов сервисного обеспечения нефтегазодобывающей промышленности (Тюмень) и горнодобывающей промышленности (Кемерово). Многое делается в Астраханской области по реализации стратегических приоритетов, выбранных регионом. Речь идет не только о развитии промышленных секторов, региональные власти серьезно работают с водным ресурсом, с Волгой, с тем, что дано им природой и в значительной степени является основой экономики.
Участвовать в реализации стратегий развития могут и сами разработчики. Как организация, имеющая опыт разработки стратегий регионального развития в более чем 15 регионах России, ЦСР «Северо-Запад», стремится внести свой вклад в осуществление поставленных для региона целей и задач. Например, способствовать привлечению инвесторов. Если мы считаем, что на сектор в региональной экономике должны быть направлены инвестиции, видим внешних игроков, которые могут быть акторами регионального развития, то стремимся их привлечь. Аналогичная ситуация и с социальной политикой. ЦСР «Северо-Запад» ищет внешних партнеров, которые бы могли помочь региону решить конкретные проблемы в социальной сфере: Фонд взаимодействует со Всемирным Банком, с рядом социальных институтов, работающих с развитием социальной сферы. ЦСР «Северо-Запад» участвует в реализации культурных и социальных проектов: создание Сибирского Федерального Университета в Красноярске, Большого Евразийского Университета в Екатеринбурге, модернизации городской среды в Калининграде и пр.
Тезаурус стратегического планирования в регионах и муниципальных образованиях
В 2006 году под патронатом Межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия субъектов РФ «Сибирское соглашение» было подготовлена серия публикаций методического характера, посвященная вопросам управления регионами и муниципальными образованиями и развития их. Авторы одной из публикаций составили своего рода тезаурус по теме стратегического планирования, включив в него следующие понятия в близкой к приводимой трактовке:
Прогнозирование - представление о том, как будут развиваться социальные и экономические процессы в рассматриваемой территории под воздействием внутренних и внешних факторов в тот или иной период времени. Прогноз - научно обоснованная гипотеза о вероятном будущем состоянии территориальной системы или ее составных частей, выраженная в виде экономических и иных понятий, индикаторов, систем показателей.
Планирование - четкое представление о наборе мероприятий субъекта территории, необходимом для достижения целей и задач.
Концепция территориального развития - документ, содержащий систему взглядов, определяющих долгосрочную (на 15-20 лет) политику органов власти по обеспечению конкурентоспособности в различных областях и сферах экономической и социальной жизни территории, согласованную с интересами бизнес-сообщества, гражданского общества и стратегическими интересами органов вышестоящего уровня власти.
Стратегии регионального (муниципального) развития - система действий по достижению долгосрочных основных целей и задач, сбалансированная с ресурсным потенциалом.
Цель - ожидаемый (планируемый) результат деятельности, определяемый качественно, количественно и во времени.
Приоритеты территориального образования - первоочередные цели.
Стратегические цели территориального образования - цели, определяющие будущее (на 15-20 лет вперед) качественное состояние территориального образования.
Тактические цели территориального образования - буферные, промежуточные цели, являющиеся этапами в достижении стратегических целей и время реализации которых не превышает 5-10 лет.
Оперативные (локальные) цели - цели нижнего уровня, являющиеся необходимым основанием для достижения тактических целей со временем реализации не более 1-3 лет.
Приоритетные цели территориального образования - цели (выбранные из числа стратегических, тактических и оперативных), на достижение которых должны быть направлены основные усилия территориального сообщества, соответственно, в долгосрочном, среднесрочном и текущем периодах.
Стратегическое партнерство - формализованное в виде документа и реализуемое в виде системы последовательных действий соглашение между ветвями власти, представителями разных слоев гражданского общества и бизнеса о стратегических приоритетах развития территориального образования, путях и формах решения приоритетных задач и достижения согласованных стратегических целей.
Стратегическое планирование развития территориального образования - процесс самостоятельного определения территориальным сообществом стратегических приоритетов, основных стратегических целей и направлений развития территориального образования на основе согласования действий власти, хозяйствующих субъектов и населения.
Целевая программа - плановый документ, разрабатываемый органом власти соответствующего территориального образования для достижения конкретных целей и задач.
Паспорт территориального образования - документ, сформированный в виде системы показателей и индикаторов, характеризующих состояние экономики, экологии и социальной сферы территориального образования.
Инвестиционный паспорт территориального образования - экономический документ, содержащий, во-первых, детальный анализ финансового, экономического, рекреационного, трудового, интеллектуального, сырьевого и природного потенциалов территории с точки зрения инвестиционной привлекательности и инвестиционных рисков. Во-вторых, описание инвестиционных проектов, предлагаемых территорией для собственных и внешних инвесторов.
План социально-экономического развития территориального образования -плановый документ, определяющий индикаторы развития конкретных видов экономической деятельности и социальной жизни территориального образования по планируемым этапам, описывающий механизмы реализации каждого их плановых этапов, конкретных участников и используемые ресурсы.
Стратегический план социально-экономического развития территории - краткий планово-прогнозный документ, включающий в себя стратегические цели и задачи, а также соглашение, формализующее общественное согласие по поводу мероприятий и проектов, включенных в план. В стратегический план включаются система мер и проектов, обеспечивающих достижение стратегических целей, а также сценарии развития территориального образования.
Комплексная программа социально-экономического развития территориального образования - документ, включающий в себя концепцию, стратегический (при необходимости тактический и оперативный) планы действий5.
PRACTICAL ASPECTS OF DEVELOPMENT OF STRATEGY OF SOCIO ECONOMIC DEVELOPMENT OF REGIONS OF RUSSIAN FEDERATION
In work the basic problems of development of strategy of regional socio economic development are opened. The questions of strategic planning at a world level are considered. The various aspects of formation of strategy of the decision and development of the target programs are offered.
Key words: strategy of regional development, strategic planning, risk of regional development, target program
5 Комплексные программы социально-экономического развития муниципальных образования: Опыт, проблемы, рекомендации / И.С.Головко, Т.В.Псарева, Е.В.Репина-Гаврикова, И.А.Назаренко.- Новосибирск: МАСС, 2006. С. 55-59.
Стратегический план развития региона - управленческий документ, который содержит взаимосвязанное описание характеристик следующих аспектов деятельности по развитию региона:
- ? цели развития региона;
- ? пути достижения поставленных целей;
- ? потенциальные возможности, реализация которых позволит достичь успехов;
- ? методы организации движения по избранным направлениям;
- ? ресурсы, необходимые для достижения поставленных целей;
- ? способы использования ресурсов.
Стратегический план социально-экономического развития региона позволяет его администрации и всему региональному сообществу действовать совместно. Стратегический план - это документ не исключительно администрации, а в большей мере всех участников процесса регионального развития, включая экономических агентов и участников политического процесса. Это не директива сверху, направленная от региональной администрации предпринимателям и жителям региона, - напротив, такой план должен создаваться как сеть взвешенных и согласованных пожеланий по разрешению имеющихся проблем и адресуется со стороны бизнеса и населения к администрации. Таким образом, он представляет собой инструмент стратегического партнерства, механизм определения и осуществления эффективных стратегий во всех сферах жизни региона.
В процесс стратегического планирования целесообразно вовлечь всех заинтересованных участников - предпринимателей, политиков и население. В рамках конференций, семинаров и рабочих групп с участием экспертов и жителей региона можно отработать предложения по приоритетам и критериям создаваемого плана. Для организации работы над стратегическим планом региона целесообразно создать специальную рабочую группу.
Отдельной составляющей стратегического плана развития региона должен стать прилагаемый к нему План действий администрации по реализации стратегического плана, контролируемый лично главой администрации региона.
Не в каждом регионе современной России удается создать стратегический план его развития. Регион должен не только иметь потенциал развития и соответствующие ресурсы, но и создать высокий уровень общественного согласия и готовность поставить общерегиональные приоритеты выше частных или институциональных.
Существует ряд основных характеристик стратегического плана социально-экономического развития региона.
- 1. Выделяет сильные и слабые стороны региона и стремится сформировать, усилить, развить конкурентные преимущества региона прежде всего по созданию лучших условий жизни людей, а также бизнеса.
- 2. Содержит краткие идеи и принципы, которые ориентируют производителей товаров и услуг, инвесторов, администрацию и население, помогая им воплощать решения в жизнь, базирующиеся на видении будущего развития.
- 3. Рождается в результате партнерского взаимодействия всех региональных сил и представляет собой не директиву, а скорее агрегирование разумных рекомендаций в адрес администрации со стороны предпринимателей и населения. План должен стать своеобразным соглашением относительно специфических мер стратегического характера, которые важны и для производства, и для жителей региона.
- 4. План - это комбинация долгосрочного видения и сегодняшних мер. Это не только долгосрочные цели, но и план действий. По всем основным направлениям осуществления стратегии развития целесообразно разработать подцели, механизмы их достижения, определив потребные ресурсы, предполагаемый эффект, способы контроля и мониторинга.
Главный вопрос, на который отвечает стратегический план регионального развития,- как повысить уровень благосостояния жителей и заложить прочные основы для его дальнейшего повышения в будущем. Уровень социального развития региона в первую очередь определяется его экономическим развитием, поскольку качество жизни населения зависит от уровня и эффективности производства и продажи регионального продукта. Поэтому в первую очередь планируется именно экономическое развитие. Ключевыми вопросами экономического развития региона являются следующие:
- ? создание новых высокооплачиваемых рабочих мест;
- ? привлечение в регион новых производств;
- ? развитие имеющихся производств;
- ? обновление структуры производства;
- ? развитие методов продвижения и продаж регионального продукта.
Наиболее характерные проблемы экономического развития российских регионов - это не только привлечение туда экономических агентов, но и развитие инженерной инфраструктуры, строительство и обновление жилья, упорядочение землепользования, поддержание занятости на высоком уровне, решение насущных экологических проблем.
Кратко цикл стратегического планирования экономического развития региона можно представить следующими стадиями:
- 1) определение целей развития;
- 2) анализ внешней среды развития региона;
- 3) определение сильных и слабых сторон (потенциала) развития региона;
- 4) использование имеющихся и создание новых местных преимуществ;
- 5) разработка концепции и стратегии развития;
- 6) разработка плана конкретных действий и осуществление стратегии;
- 7) анализ эффективности и результативности, корректировка целей и методов их достижения.
Рассмотрим последовательно все стадии стратегического планирования экономического развития региона.
Стадия 1. Определение целей развития. Четко сформулированная система целей развития, которые удовлетворяют стандартным требованиям измеримости, достижимости, ориентированности во времени и непротиворечивости, может принести региону намного больше пользы, чем, скажем, финансовые средства, полученные от федерального центра, которые можно просто потратить на погашение той или иной текущей задолженности. Каковы основные цели развития региона?
Обычно различают общие цели развития, или так называемую миссию, и конкретные цели и задачи, вытекающие из них. Общие цели должны характеризовать необходимое состояние развития региона на определенные моменты будущего времени, быть четкими и относительно краткими. К их выработке желательно привлечь всех, кто будет работать по их достижению: работников администрации, предпринимателей, население, всех заинтересованных лиц, активно задействовать прессу. Для формулирования целей развития полезно привлечь экономических советников, работников местных высших учебных заведений, служащих местных банков.
Общие цели регионального развития, как правило, характеризуют желательный уровень качества среды проживания в данном регионе, а также формируют количественные и качественные ориентиры экономического развития. Основой для их формирования служат количественные и качественные данные о сообществе. Общие цели одновременно служат критерием развития, ориентиром для действия и позволяют отделить желаемые меры от нежелательных. Общие цели должны быть достаточно конкретными. Так, недостаточно в качестве цели указать: «стимулировать рост». В рамках такой формулировки неясно, о каком росте идет речь: о росте населения, числа предприятий, числа занятых или о росте объема продаж, доходов всех юридических лиц, или же о росте местной промышленности, торговли или какой-либо еще отрасли. Другими негативными примерами целей, сформулированных в слишком общем виде, могут служить следующие формулировки:
- ? улучшить климат для бизнеса;
- ? уменьшить безработицу;
- ? повысить экономическое благосостояние жителей.
Благие призывы мало что дают для планирования экономического развития региона. Целесообразно формулировать цели конкретно.
Вот некоторые примеры таких формулировок:
- ? удвоить долю занятых в сельском хозяйстве и отраслях аграрно-промышленного коплекса (АПК);
- ? увеличить удельный вес занятых в торговле, доведя его до показателей занятых в промышленности;
- ? увеличить на 50% число малых предприятий;
- ? создать в регионе 50 новых предприятий финансовой инфраструктуры.
Общие цели, если они сформулированы достаточно определенно, затем трансформируются в более частные, конкретные, с подробными количественными ориентирами и соответствующими критериями, с помощью которых можно контролировать социально-экономическое развитие региона. Формулировки таких целей отвечают в деталях на вопросы: что должно произойти, с кем конкретно, где и когда, какие количественные результаты должны быть достигнуты?
Главная цель развития любого региона - устойчивое улучшение качества жизни для всех категорий жителей. Такая цель может быть выражена более подробно через характеристики и параметры развития региона как многофункционального, интегрированного в российскую и мировую экономику и создающего благоприятную внешнюю среду для жизни и экономической активности. В рамках главной цели можно выделить следующие подцели:
- ? повышение доходов и уровня занятости как следствие экономического развития;
- ? улучшение общих условий жизни как результат повышения эффективности отдачи ресурсов и бюджетных расходов.
Стратегический план может быть ориентирован на достижение следующих трех стратегических целей:
- 1) создание благоприятного климата для бизнеса;
- 2) интеграция в мировую экономику;
- 3) улучшение социальной среды.
В свою очередь эти стратегические цели могут быть содержательно конкретизированы следующим образом.
- 1. Создание благоприятного климата для бизнеса.
- 1.1. Снятие избыточных ограничений для бизнеса.
- 1.2. Снижение налогового пресса.
- 1.3. Развитие рынка недвижимости.
- 1.4. Развитие рынка рабочей силы.
- 1.5. Ориентация финансовых ресурсов на инвестирование в реальный сектор.
- 1.6. Формирование зон динамичного регионального развития.
- 2. Интеграция в мировую экономику.
- 2.1. Развитие экспортно ориентированных производств.
- 2.2. Консолидация конкурентоспособных производителей.
- 2.3. Развитие науки, образования, инновационной деятельности.
- 2.4. Интеграция в глобальную информационную среду.
- 3. Улучшение социальной среды.
- 3.1. Развитие образовательного, культурного и интеллектуального потенциала региона.
- 3.2. Ускоренное решение жилищной проблемы; реформа ЖКХ.
- 3.3. Развитие инфраструктуры, включая тепло-, водо-, газо-, электроснабжение и канализацию.
- 3.4. Повышение качества административного управления регионом.
- 3.5. Повышение уровня общественной безопасности.
- 3.6. Улучшение состояния окружающей среды.
По каждому из пунктов формируется программа действий с указанием примерных сроков, механизмов, форм контроля и источников финансирования.
Стадия 2. Анализ внешней среды развития региона. Анализируются ключевые социально-экономические параметры внешней среды (динамика ВВП, инвестиционный климат, разнообразные риски, инфляция, перспективы экономического роста), проводятся сравнительный анализ экономического развития аналогичных регионов с учетом исходного уровня, стартового положения региона и таким образом выявляются внешние факторы регионального развития.
Анализ внешних и внутренних факторов позволяет определить отрасли и виды деятельности, обеспечивающие эффективное развитие, и сформулировать соответствующие меры, которые могут эффективно реализовать имеющийся потенциал. Анализ позволяет выявить сравнительные характеристики среды региона:
- ? внешние - географическое положение и климат, макроэкономическая ситуация в России, превалирующие тренды в экономике мира и России, демографические тенденции и др.;
- ? внутренние - ресурсы и их доступность (человеческие ресурсы, включая навыки и образование, технологии, основные фонды, недвижимость, финансы), предпринимательский и инвестиционный климат, инфраструктура и коммунальные услуги.
Стадия 3. Определение сильных и слабых сторон (потенциала) развития региона. С помощью количественного и качественного анализа экономической, социальной, экологической и институциональной внешней среды, в которой действуют региональные экономические агенты, уточняются и оцениваются внешние ресурсы, которые можно привлечь для экономического развития региона (финансовые, человеческие, природные, институциональные).
Регионы вступают друг с другом в конкуренцию за инвестиции и новые рабочие места, а в конечном счете - за высокий жизненный стандарт и перспективы социально-экономического развития. Регион тем успешнее развивается, чем более привлекательны созданные в нем рабочие места и условия жизни.
При анализе потенциала конкурентоспособности региона целесообразно изучить перечисленные ниже аспекты.
- 1. Регион в мировой экономике:
- ? экспорт произведенных продуктов;
- ? развитие науки и образования;
- ? инновационная активность;
- ? развитие информационной и телекоммуникационной индустрии.
- 2. Регион в структуре российской экономики:
- ? макроэкономическая ситуация;
- ? правительственный прогноз;
- ? место региона в российской экономике;
- ? место в межрегиональных связях;
- ? возможные источники финансирования развития региона.
- 3. Внутренние факторы развития:
- ? человеческие ресурсы: половозрастная структура населения, его национальный состав, миграция, факторы роста населения, образование, профессиональный состав занятых, уровень и динамика безработицы, доходы, уровень заработной платы, ВВП на душу населения, производительность труда, дифференциация доходов, сбережения, уровень и динамика физического и психического здоровья, продолжительность жизни;
- ? природные ресурсы: использование земли, наличие природных ископаемых, рекреационные ресурсы, природные достопримечательности;
- ? экономические ресурсы: структура местной экономики; превалирующие отрасли и наиболее быстро развивающиеся производства; климат для бизнеса, степень демонополизации рынков, состояние рынка недвижимости, уровень регионального планирования, деловая инфраструктура, объемы общественных и частных инвестиций, состав и объем муниципальных услуг, инфраструктура, транспорт и связь, степень развития малого предпринимательства, «экспортная» деятельность предприятий региона;
- ? культурные ресурсы: история и исторические достопримечательности, социальные ценности, нормы, традиции, стиль жизни и др.
В результате анализа регионального потенциала необходимо выделить основные внутренние преимущества региона, благоприятные внешние факторы, основные внутренние недостатки, неблагоприятные внешние факторы. На этой основе возможно создание профилей региона в настоящем, а затем и в будущем времени, в том числе (что очень важно) в сравнении с другими регионами.
Стадия 4. Использование имеющихся и создание новых местных преимуществ. На этой стадии стратегического планирования происходит следующее:
- ? рассматриваются возможности использования имеющихся преимуществ региона (расположение, близость основных рынков, демографические особенности, развитость инфраструктуры);
- ? определяются результаты осуществления предшествующих программ социально-экономического развития региона;
- ? выявляются причины успехов и провалов предыдущих мер по управлению региональным экономическим развитием;
- ? уточняются внутренние факторы регионального развития, основные и дополнительные отрасли, определяется, на какой стадии развития - индустриальной, постиндустриальной или до- индустриал ьной - находится регион;
- ? определяется, где, в каких сферах и за счет каких факторов в основном создается и может быть создана добавленная стоимость, на этой основе еще раз уточняются цели экономического развития региона.
В современных условиях, когда в ряде регионов проявляются постиндустриальные тенденции социально-экономического развития, важно определить региональные преимущества не только в производстве материальной продукции, но и в сфере услуг. Регион должен научиться эффективно экспортировать услуги в другие регионы. Производство услуг может притягивать ресурсы и содействовать благосостоянию так же, как и производство материальных ценностей. Финансовые, страховые, консультационные, аудиторские и прочие услуги, услуги связи, информатики, образования, медицинские услуги - все эти виды экономической активности в современных условиях могут способствовать региональному развитию.
Выявляются факторы конкурентоспособности, отличающие данный регион от других, а также новые, пока еще не реализуемые факторы, которые можно и целесообразно задействовать в процессе управления экономическим развитием, чтобы в дальнейшем сформировать новые конкурентные преимущества региона. Акцент ставится на создание таких преимуществ, как развитая рыночная инфраструктура, современные коммуникационные линии и сети, система безопасности (личности и бизнеса), наличие и действенность институтов, поддерживающих бизнес, эффективная региональная промышленная политика, управление региональной собственностью, наличие квалифицированных кадров, благоприятные условия для инвестиций.
Усилия, направленные на развитие региональной рыночной инфраструктуры, в современных российских условиях становятся одним из основных факторов развития региона в целом. Социально-экономическое развитие зависит от того, насколько широко представлены в регионе банковские, страховые, консультационные, инвестиционные и другие институты. В современном мире именно развитая финансовая среда способствует внедрению инновационных идей, гибкости и адаптивности всего экономического комплекса.
Важнейший современный фактор развития региона - наличие качественной инфраструктуры связи. Современные коммуникационные линии, развитость региональных компьютерных сетей, свободный доступ в Интернет - в настоящее время эти факторы стали иметь такое же значение, какое в начале XX в. для регионального развития имели железные дороги.
Значимым региональным преимуществом сегодня может оказаться степень безопасности (личной и ведения бизнеса). Нельзя рассчитывать на привлечение стратегических инвесторов в регион при низком уровне безопасности.
Создание и поддержание высокого уровня квалификации региональных кадров - также весомый фактор регионального развития. В конечном счете развитие региона зависит от степени квалификации работающих в нем людей, а эта степень в значительной мере определяется региональной политикой в сфере образования, а также качеством окружающей среды и жизни, привлекательным для работников.
На этой стадии стратегического планирования рассматриваются возможности использования сильных сторон региона и нейтрализации слабых.
Стадия 5. Разработка концепции и стратегии развития. На этом этапе стратегического планирования формулируются окончательные выводы о целях социально-экономического развития региона, факторах и механизме этого развития, а также о методах управления им. Выводы (концепция) делаются с учетом новых тенденций социально- экономического развития регионов, местных особенностей и особенностей современного этапа развития российской экономики. Концепция включает выявление приоритетных направлений развития региона, анализ ресурсов развития, а также выявленные конкурентные преимущества данного региона. Здесь обсуждаются альтернативные варианты стратегии, их сравнительная оценка, отбор оптимального варианта и его доработка с учетом положительных компонентов и подходов, содержащихся в других вариантах.
Стадия 6. Разработка плана конкретных действий и осуществление стратегии. На основе сформированных концепции и стратегии социально-экономического развития разрабатывается план конкретных действий. Перечисленные ниже разделы стратегического плана развития региона могут стать относительно самостоятельными.
- 1. Управление региональной собственностью, в том числе природными ресурсами и землей. Этот раздел плана предполагает меры по развитию зонирования, геоинформационных систем, энергосберегающих технологий в жилищно-коммунальной сфере, страхование жилья и прав собственности. Первые шаги администрации по экономическому развитию региона предполагают объемную и целенаправленную работу по зонированию.
- 2. Формирование дополнительных источников финансирования развития региона. Этот раздел включает меры по повышению эффективности расходования бюджетных и внебюджетных средств, контролю эффективности всех направлений работы администрации, управлению региональными финансовыми потоками, развитию проектного финансирования, созданию региональных гарантийных фондов, привлечению международных источников финансирования, развитию налоговой базы, в том числе путем реструктуризации предприятий.
- 3. Меры по поддержке малого предпринимательства. В первую очередь этот раздел может включать развитие проектного финансирования на конкурсной и долевой основах, создание лизинговой компании, гарантийного фонда, регионального «инкубатора» малых инновационных предприятий, развитие рыночной инфраструктуры региона, осуществление информационной поддержки малого бизнеса, обучения и тренинга.
- 4. Осуществление реформ жилищно-коммунального хозяйства, развитие конкуренции в городском хозяйстве.
- 5. Региональный маркетинг и план продвижения региона. В этом разделе определены меры по разъяснению процедур, связанных с открытием нового бизнеса в регионе, а также по обеспечению информационной открытости путем предоставления всем заинтересованным лицам стратегической информации о регионе. Проведена координация действий по региональному развитию с торгово-промышленной палатой и местными банками, использованы средства массовой информации, формирующие четкое представление о будущем, в том числе желательный тип экономики и пути ее создания, задействованы методы коммерческого маркетинга для привлечения новых экономических агентов в регион, прежде всего стратегических инвесторов.
Стандартный план конкретных действий включает в себя данные о задачах и сроках их решения, об ответственных лицах, ожидаемых результатах, а также о размерах и источниках финансирования, способах промежуточного контроля и обратной связи. Весьма важным аспектом этой стадии стратегического планирования является анализ баланса результатов и затрат, связанных с осуществлением плана.
Стадия 7. Анализ эффективности и результативности, корректировка целей и методов их достижения. Целевое стратегическое управление развитием региона предполагает не только наличие рабочей программы действий, но и постоянный мониторинг его социально-экономического состояния, сравнение данных мониторинга с целями и критериями регионального развития, осуществление оценки эффективности и результативности предпринятых мер.
Даются ответы на вопросы:
- ? совместима ли стратегия с ресурсами, с данными об окружающей среде;
- ? помогает ли стратегия решить критические проблемы региона;
- ? получает ли стратегия поддержку жителей?
Для развертывания работы по управлению социально-экономическим развитием желательно создать агентство экономического развития. Это агентство могло бы укрепить связи с банками, содействовать открытости информации по планам экономического развития, организовывать контакты с потенциальными инвесторами, проводить региональный маркетинг, создать бизнес-«инкубатор», выявить резервы использования нежилых помещений, организовать совместную с торгово-промышленной палатой работу. Агентство совместно с региональной администрацией должно заниматься разработкой общественного видения перспектив, для чего целесообразно регулярно проводить встречи администрации с предпринимателями для уточнения конкретных вопросов развития региона, организовывать учебные семинары по проблемам экономического развития. Новый подход к экономическому развитию ретона состоит в том, что оно становится заботой не только специалистов и экспертов, но и политиков, управленцев, бизнесменов, всего населения.
Планирование экономического развития ретона - это непрерывный процесс. В его рамках осуществляется принятие любых, в том числе тактических решений. Наличие долгосрочного плана экономического развития позволяет осуществлять текущие решения на обоснованной базе.
РАБАДАНОВА A.A.
МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ СТРАТЕГИИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНА
В статье рассматриваются теоретические и практические вопросы формирования механизма реализации стратегии долгосрочного развития региона. Сформирована система понятия и категорий стратегического управления и планирования социально-экономического развития на уровне региона. Выделены основные проблемы и направления совершенствования существующей системы государственного управления реализацией стратегии социально-экономического развития Республики Дагестан.
THE MECHANISM OF REALIZATION OF STRATEGY OF SOCIAL AND ECONOMIC DEVELOPMENT OF REGION
In article theoretical and practical questions of formation of the mechanism of realisation of strategy of long-term development of region are considered. The system of concept and categories of strategic management and planning of social and economic development at region level is generated. The basic problems and directions of perfection of existing system of the government are allocated by realisation of strategy of social and economic development of Republic Dagestan.
Ключевые слова: стратегия, механизм реализации, социально-экономическое развитие, государственное управление.
Keywords: strategy, the realisation mechanism, social and economic development, the government.
В условиях глобализации мировых хозяйственных процессов, международных политических и экономических отношений, формирующих новые вызовы и угрозы для развития личности, общества и государства, Россия переходит к новой государственной политике обеспечения устойчивого развития страны на длительную перспективу.
Определяющую роль в достижении целей и задач, стоящих перед Россией, играют регионы, в контексте новой региональной политики как культурные и социально-экономические образования, выстраиваемые на основе общей социальной и хозяйственной жизни вне административных границ.
Значительная часть регионов уже подготовила стратегии социально -экономического развития, остальные находятся в процессе разработки. По данным Министерства регионального развития РФ , на конец 2009 года утвердили стратегии социально-экономического развития 45 субъектов РФ. Большинство стратегий охватывает горизонты от 8 до 12 лет, хотя ряд из них рассчитан на более длительный период - до 20-25 лет.
Таким образом, разработка стратегии социально-экономического развития региона в условиях трансформируемой экономики России становится одним из основных инструментов государственного регулирования социально-экономических процессов на региональном уровне, следовательно, требует дальнейшей разработки теоретических аспектов и методических основ регионального планирования, их адаптации к современным условиям и задачам социально-экономического развития.
Анализ и синтез основных подходов и взглядов зарубежных и отечественных авторов по вопросам стратегического управления и планирования позволяют выстроить определенную систему понятий стратегического управления региональным развитием. Стратегическое управление социально-экономическим развитием региона - это целенаправленная деятельность органов государственной власти по обеспечению устойчивого социально-экономического развития и успешного функционирования региона на длительный срок в соответствии с принятой доктриной и концепцией долго -срочного социально-экономического развития страны.
Стратегическое региональное планирование - это система мер государственного регулирования (управления) посредством стратегирования долгосрочного социально-экономического развития региона, состоящая в определении стратегических целей и приоритетов, способов и средств их достижения и формировании основ механизма их реализации. Стратегическое планирование в соответствии с Основами стратегического планирования в Российской Федерации, утвержденными Указом Президента РФ от 12 мая 2009г., осуществляется путем разработки концепций, доктрин, стратегий, программ - проектов (планов) устойчивого развития Российской Федерации с учетом задач обеспечения национальной безопасности.
Ключевым элементом системы стратегического регионального планирования является стратегия социально-экономического развития региона. Стратегия социально-экономического развития региона - это концептуальный документ регионального стратегического планирования, отражающий основные направления деятельности, цели, приоритеты и средства региональной политики обеспечения устойчивого социально-экономического развития региона на долгосрочный период.
В стратегическом планировании регионального развития можно выделить два основных этапа:
❖ этап разработки стратегии социально-экономического развития региона;
❖ этап реализации стратегии развития региона.
Формирование стратегии социально-экономического развития региона является начальным этапом обоснования необходимости программно-целевого подхода и определения целей обеспечения устойчивого развития региона. А то, насколько будут достигнуты поставленные ею цели и задачи, зависит от эффективности механизма реализации стратегического плана.
Для успешной реализации стратегического плана, достижения поставленных целей, приведения в действие всех заложенных программных мер,
прежде всего, необходимо целенаправленное управляющее государственное воздействие на социально-экономическое развитие региона. Государственное управление является тем рычагом, который приводит в движение и согласует между собой все процессы и этапы стратегического развития.
Из сказанного выше вытекает, что механизм реализации стратегии развития является неотъемлемой частью системы стратегического управления развитием региона. Следовательно, вся система государственного управления должна быть адаптирована и приведена в соответствие со стратегическим курсом и ориентирована на реализацию стратегических целей и задач.
Теоретические вопросы в области формирования механизма реализации стратегии развития на региональном уровне на сегодняшний день недостаточно проработаны, в частности, в силу относительно недавнего распространения стратегического управления в практике управления российской экономикой.
Проанализировав позиции ряда исследований в этой области, мы разделяем точку зрения О.В. Коломийченко и В.Е. Рохчина по трактовке понятия «механизм реализации стратегии развития региона». По их мнению, механизм реализации стратегии развития региона можно определить как совокупность принципов, форм, методов и инструментов управленческого воздействия на процесс социально-экономического развития региона в целях реализации стратегического выбора .
Однако в предложенном определении не обозначен субъект реализации совокупности элементов управленческого воздействия. В качестве субъекта реализации стратегии социально-экономического развития региона выступают органы государственной власти, которые осуществляют целенаправленное комплексное воздействие на все субъекты хозяйствования, расположенные на территории региона в целях обеспечения реализации стратегических направлений развития. С учетом этого, на наш взгляд, механизм реализации стратегии развития региона представляет собой совокупность принципов, функций, методов и инструментов управленческого воздействия на процесс социально-экономического развития региона, применяемых региональными органами власти для достижения стратегических целей и обеспечения приоритетов развития региона.
Назначение и главная функция этого механизма состоит в обеспечении перевода экономики региона в качественно новое социально-экономическое состояние, характеризующееся достижением стратегических целей и задач его развития. Это позволяет сформировать структуру и основные элементы механизма реализации стратегии развития (рис. 1).
Создание эффективно функционирующего механизма базируется на основных методологических принципах, характерных для формирования системы стратегического управления, к которым следует отнести системность, непрерывность, эффективность, социальное партнерство, гласность и открытость, адаптивность, целенаправленность и приоритетность.
Механизм реализации стратегии развития
Принципы реализации
Организационно-правовое и ресурсное обеспечение реализации
Системность
Эффективность
Правовое обеспечение
Адаптивность
Организационное обеспечение
Непрерывность
Финансовое обеспечение
Целенаправленность и приоритетность
Информационное обеспечение
Социальное партнерство
Кадровое обеспечение
Функции управления
Методы управления
Планирование
Исполнение
Программно-целевые
Контроль
Административные
Мониторинг
Экономические
Социально-психологические
Гласность и открытость
Рис. 1. Функциональные элементы и структура механизма реализации стратегии социально-экономического развития региона.
Особо следует выделить принцип социального партнерства, который заключается во взаимодействии и согласовании интересов стейкхолдеров в рамках реализации стратегии социально-экономического развития региона.
Стейкхолдеры - это группы заинтересованных лиц, субъекты страте-гирования, принимающие участие в процессе разработки и реализации стратегии развития региона, в число которых входят органы государственной власти, бизнес-сообщество, научная общественность, население региона.
Политика государства в области стратегического управления должна проводиться на партнерских началах, быть открытой для взаимодействия с участниками рынка и общественностью.
Одним из важных стратегических направлений и условий реализации стратегии социально-экономического развития является государственно-частное партнерство, при котором устанавливается доверие и продуктивное взаимодействие между бизнесом и властью. Используя механизмы государственно-частного партнерства, регион может стимулировать приток частных
инвестиций в экономику для осуществления стратегических проектов, способствовать развитию инновационных технологий в регионе.
Эффективное функционирование механизма реализации определяется наличием соответствующего организационно-правового и ресурсного обеспечения процесса реализации стратегии развития региона.
Организационно-правовое обеспечение заключается в принятии нормативно-правовых актов, регулирующих процессы реализации стратегии, формировании и обеспечении деятельности составляющих организационной структуры реализации стратегии развития.
Ресурсное обеспечение - это совокупность имеющихся и потенциальных возможностей и средств региона, непосредственно используемых в процессе реализации стратегии социально-экономического развития региона (финансовые, информационные, кадровые ресурсы).
Наряду с отмеченными структурными составляющими механизма реализации стратегии, рассматриваются функции управления. В современных условиях хозяйствования для успешного достижения стратегических целей и приоритетов регионального развития применительно к стратегическому управлению регионом, на наш взгляд, оптимальным является следующий состав функций: планирование, исполнение (реализация), контроль и мониторинг.
Из-за периодического переориентирования целей и постоянного изменения условий внешней среды процесс планирования всегда непрерывен. Контроль, базируясь на мониторинге и оценке программ и проектов, способствует созданию обратной связи между процессом планирования и результатами управленческих решений по его осуществлению.
Структура методов управленческого воздействия на процесс реализации стратегии включает в себя программно-целевые, экономические, организационно-распорядительные и социально-психологические методы.
Программно-целевой метод в последнее время получил широкое распространение в России и ее регионах. Внедрение программно-целевого метода (планирования) в практику регионального управления как инструмента реализации стратегии развития позволяет обеспечить системность и скоор-динированность деятельности органов власти по достижению стратегических целей и задач, концентрацию ресурсов и усилий на наиболее приоритетных направлениях развития, интеграцию и целевую направленность мероприятий по решению конкретных проблем и задач социально-экономического развития региона.
В современных условиях хозяйствования реализация вышеперечисленных методов предусматривает, прежде всего, смещение акцента в сторону преимущественно экономических и социально-психологических. Вместе с тем не должны быть исключены из арсенала управления и организационно-распорядительные (административные) методы. К числу их преимуществ можно отнести целенаправленное и оперативное решение наиболее острых противоречий в социально-экономической сфере, обеспечение приоритетности в направлении реализации стратегии развития региона.
Таким образом, как нам видится, комплексное и реальное наполнение механизма реализации стратегии вышеуказанными функциональными структурными элементами будет способствовать формированию эффективной системы стратегического управления развитием региона в интересах достижения намеченных стратегических целей и приоритетов регионального развития.
В настоящее время оценка уровня и сравнение основных показателей социально-экономического развития Республики Дагестан с достижениями других регионов и России в целом позволяют сделать вывод о низкой результативности действующей системы государственного управления и необходимости ее совершенствования.
Одной из ключевых проблем республики является отставание социально-экономического развития республики от средних показателей России и большинства регионов ЮФО, а также СКФО, что наглядно характеризуют данные таблицы 1.
Таблица 1.
Место, занимаемое Республикой Дагестан по основным социально-экономическим показателям среди субъектов РФ в 2008г.
к § | о Объем отгружен- к ^^
| § ^ о т ® ных товаров собст- 1 ^ ^
£ о ¡^ * § венного производ- |
о & го 5 § ства, выполненных о ^ го
^ ГО ¥ 5 н О ГО ^х
ЕЕ * ¡5 « | | - работ и услуг со6- * £ 1
ш з? _ с Э? ственными силами з ¡-^
0 ч: з ^ го >| по видам экономи- ч
(О -С Ь ^ о о ф ческой деятельно- ? о ч
1 I- о <3 ° о 4 >зТ ^^ сти1" с; X Ж
к Е ¡- ю Ф 1 * сти 2 е
I ч О 2 £ 15 ГС^ * Р Ё
£ О 3 IX <0 « I ^о
с ср * , го^О!
Ф 1= Фх л ю $ сёхф^^ф*^ ,
? £ § го § I £ 5 " ^ | 5« §
I ! * * I I* I I I Ц М? I I § ! I § & I N Ш I 8
% I ¥ со ^ 5гойт х
х £ ю о ю ^ о^ ою
с р и о бр рн о б
О О и =т £ ■= ¿и
РД 15 76 39 71 76 52 83 80 81 53 67 64 63 82
С февраля 2007 года в Республике Дагестан идет работа над проектом Стратегии социально-экономического развития Дагестана до 2020 года. В ходе разработки долгосрочной стратегии проведен анализ состояния экономики и социальной сферы республики, обозначены основные проблемы и конкурентные преимущества. Определены долгосрочные стратегические цели и приоритетные направления развития республики.
Одним из условий эффективности реализации Стратегии развития Дагестана является координация усилий и ориентация деятельности органов го-
сударственной власти республики на достижение стратегических целей и задач. Сложившаяся в настоящее время на региональном уровне система и потенциал государственного управления не рассчитаны на решение масштабных долгосрочных стратегических задач социально-экономического развития.
Управление социально-экономическим развитием республики Дагестан в настоящее время представляет собой некомплексное и несистемное явление. В целевых программах и планах на уровне Президента и Правительства РД постоянно присутствуют направления и мероприятия по предполагаемой реформе. Но на сегодня осуществляемые мероприятия не приводят к реальным результатам - повышению эффективности функционирования государственного механизма и обеспечению устойчивого социально-экономического развития республики. Реформы разрабатываются и реализуются различными ведомствами и разными органами, эффективность их осуществления не контролируется и не оценивается, а ответственность за срыв намеченных мероприятий не установлена.
В настоящее время Правительство является главным органом, ответственным за регулирование социально-экономических процессов и реализацию экономической политики, что прямо вытекает из ст. 14 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и ст. 13 закона РД «О Правительстве РД» .
В самом Правительстве, исходя из конституционных полномочий, общими проблемами социально-экономического развития республики должны заниматься следующие органы: Председатель Правительства, Министерство экономики РД, отраслевые министерства, Министерство социального развития РД - в части формирования социальной политики.
Основными нормативно-правовыми актами, регулирующими вопросы планирования в государственном управлении социально-экономическим развитием на уровне Республики Дагестан, являются Указ Президента РФ «Об основах стратегического планирования в РФ», а также закон Республики Дагестан «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Республики Дагестан» и Бюджетный кодекс.
Закон Республики Дагестан «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Республики Дагестан» , который должен был бы стать законодательной базой для осуществления функции по государственному прогнозированию и планированию, вследствие неудачной формулировки ст. 5 о краткосрочном планировании фактически подменяется Бюджетным кодексом. Проблема заключается в том, что при формулировании ст. 5 была нарушена логика Закона «О прогнозировании», в соответствии с которой четко определены периоды прогнозирования (кратко-, средне - и долгосрочный) и соответствующие им акты планирования (программирования): для долгосрочного периода - концепция социально-экономического развития, для среднесрочного - программа социально-экономического развития. Для краткосрочного периода единого проекта планирования (программирования) не определено. Вместо него п. 3 ст. 5 уста-
навливает перечень документов, которые Правительство Республики Дагестан должно предоставить в Народное Собрание одновременно с проектом республиканского бюджета на очередной год. Таким образом, в результате толкования данной нормы можно сделать вывод, что актом краткосрочного планирования является закон о бюджете. Соответственно, органом, ответственным за формирование краткосрочного плана, - Министерством финансов РД. Подобный подход и реализуется на практике, сводя экономическую политику только к финансовой.
Таким образом, эффективность планирования социально-экономического развития в государственном управлении значительно снижается вследствие пробелов в правовой базе. Прежде всего, не способствует успешной реализации стратегии разный уровень и качество нормативно-правового регулирования исполнения функций по прогнозированию и программированию, а также функций по оперативному бюджетированию. Более эффективное качественное регулирование позволяет осуществлять именно бюджетный процесс. Во многом именно поэтому оперативное бюджетное планирование превалирует над стратегическим долгосрочным.
Проблемой также стало разное качество юридической техники актов: Бюджетный кодекс стал одним из первых законов прямого действия, содержащий конкретные процедуры деятельности государственных органов. Закон же о прогнозировании - декларативным законом, который содержит в основном отсылочные нормы и реализация которого зависит от воли Правительства. Никакими санкциями исполнение данного закона также не обеспечивается.
Правовое регулирование вопросов совместного осуществления полномочий исполнительными органами государственного управления отсутствует, что порождает проблему неисполнения или «одностороннего» исполнения функции государственного управления республики.
В целом анализ функций и полномочий рассмотренных государственных органов позволяет сделать вывод об отсутствии системно организованной деятельности по планированию и реализации социально-экономической политики на уровне республиканских органов исполнительной власти.
Существенным недостатком в работе республиканских органов исполнительной власти в целом следует признать отсутствие законодательно закрепленных показателей эффективности деятельности и ответственности за их недостижение. Такие показатели в сочетании с ответственностью позволили бы предметно и конкретно рассматривать и оценивать выполнение каждой функции органа исполнительной власти.
Подводя итоги проведенного анализа, можно выделить следующие основные проблемы и направления совершенствования существующей системы государственного управления реализацией стратегии социально-экономического развития Республики Дагестан:
1. Определение концепции и долгосрочных стратегических задач экономического и социального развития, механизмов формирования и реализации государственной политики в сфере социально-
экономического развития Дагестана.
2. Установление дерева целей и четкая ориентация системы управления на их достижение с определением на всех уровнях прав, полномочий и ответственности каждого субъекта управления и должностных лиц.
3. Доведение до логического конца административной реформы и внедрение информационно-коммуникационной системы управления по результатам.
4. Совершенствование структуры государственного управления социально-экономическим развитием республики, разграничение функций, полномочий и ответственности органов за экономическое развитие и достижение конечного результата.
5. Перестройка системы взаимодействия отдельных органов государственной власти между собой и в полной мере использование потенциала государственно-частного партнерства.
6. Разработка и внедрение системы экономической и материальной заинтересованности и ответственности органов власти и государственных служащих (должностных лиц), обеспечивающих прямую зависимость их материального вознаграждения от результативности их деятельности, повсеместно используя для этого информационно-коммуникационную систему государственного управления по результатам.
Для более успешного государственного управления экономикой и достижения высоких результатов от реализации стратегии развития республики необходима целенаправленная систематизация и полная модернизация существующей системы государственного управления социально-экономическим развитием с учетом стратегических целей и задач долгосрочного развития Дагестана.
Литература_
1. Материалы отдела методологического и информационно-аналитического обеспечения территориального планирования РФ, Департамента стратегического развития и регионального развития, Минрегионразвития РФ.
2. Коломийченко О.В., Рохчин В.Е. Стратегическое планирование развития регионов России: методология, организация. - СПб.: Наука, 2003.
3. Регионы России Социально-экономические показатели. 2008г. Стат. Сб./ Росстат. - М., 2008.
4. ФКЗ «О Правительстве РФ» от 17.12.1997 г. № 2-ФКЗ.
5. Закон Республики Дагестан от 07.06.2006г, №33 «О Правительстве Республики Дагестан» (принят Народным Собранием РД 25.05.2006).
6. Закон Республики Дагестан от 12.03.98г. №8 « О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Республики Дагестан» (принят Народным Собранием РД 26.02.98).