Екатерина Евгеньевна ВАКСОВА, заместитель генерального директора Центра исследования бюджетных отношений, к. э. н.
Владимир Васильевич МИХЕЕВ, заместитель руководителя направления по взаимодействию с региональными органами власти
Центра исследования бюджетных отношений, к. э. н.
30 июня 2010 года вышло распоряжение Правительства РФ № 1101-р, которым была утверждена Программа по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года и перечень мер по ее реализации в 2010 году. Мы хорошо помним, что в мае 2004 года уже принимался похожий документ. Тогда было принято постановление Правительства РФ № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», которым была одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах.
Как в рамках Программы по повышению эффективности бюджетных расходов, так и в рамках предшествовавшей ей Концепции реформирования бюджетного процесса субъектам РФ рекомендовалось разработать и утвердить собственные аналогичные документы. Оставив рассуждения о различиях терминов «результативность» — «эффективность», «Программа» — «Концепция» попробуем проанализировать, чем же принципиально отличается нынешняя Программа от Концепции.
Экскурс в историю
Сначала небольшой экскурс в историю. Как мы подходили к Концепции? Рассмотрим это в свете документов, в которых ежегодно ставятся и уточняются задачи в бюджетной политике, — в свете Бюджетных посланий Президента РФ Федеральному собранию. В Бюджетном послании на 2001 год и на среднесрочную перспективу в числе приоритетов бюджетной политики были названы инвентаризация и оценка эффективности всех бюджетных расходов и обязательств, включая федеральные целевые программы, а также концентрация ресурсов федерального бюджета на решении ключевых задач при одновременном сокращении заведомо неэффективных расходов. В Бюджетном послании на 2002 год к основным направлениям дальнейшей оптимизации бюджетных расходов отнесено в том числе внедрение современных методов оценки рациональности, индикаторов результативности бюджетных расходов. В 2003 году в Бюджетном послании среди первоочередных задач названо создание системы планирования и мониторинга социально-экономической результативности бюджетных расходов с помощью качественных и количественных индикаторов. И вот в Бюджетном послании на 2004 год впервые появляется раздел «Основные направления повышения эффективности бюджетных расходов», в котором речь шла о реестрах расходных обязательств, инвентаризации государственных организаций, централизованной подготовке кадров и централизованных закупках, оценке затрат на конкретные виды расходов и многом другом. Во исполнение положений этого Бюджетного послания 22 мая 2004 года и выходит постановление № 249.
Напомним, что основной идеей Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах было внедрение в практику бюджетного процесса механизмов бюджетирования, ориентированного на результат. При этом практически по всем механизмам (реестры расходных обязательств, доклады о результатах и основных направлениях деятельности, целевые программы, среднесрочное финансовое планирование) отсутствовало правовое регулирование на федеральном уровне, хотя в законодательстве и не содержалось норм, препятствующих их внедрению, что позволило распространить работу по реформированию бюджетного процесса в части внедрения БОР на региональный и муниципальный уровни.
Теперь рассмотрим в том же ключе промежуток времени от выхода Концепции до принятия Программы. Естественно, в Бюджетном послании на 2005 год значительное внимание было уделено внедрению положений Концепции. Вместе с тем в Бюджетном послании на 2005 год среди направлений совершенствования управления общественными финансами названо четкое определение показателей результативности деятельности федеральных государственных органов. В Бюджетном послании на 2006 год речь идет об оценке новых расходных обязательств и о распределении бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных расходов исходя из поставленных перед ними целей. В 2007 году уже говорится об обеспечении сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации в долгосрочном периоде, о разработке и внедрении методов и процедур оценки качества финансового менеджмента, развития внутреннего аудита, о совершенствовании управления государственной собственностью.
Бюджетное послание на 2008-2010 годы было направлено в Федеральное Собрание практически сразу после внесения значительного количества поправок в Бюджетный кодекс и во многие федеральные законы, связанные с коренным реформированием бюджетного законодательства. В этом Бюджетном послании сделан анализ реформирования бюджетного процесса в 2000-2006 годах и сформулированы основные принципы бюджетной стратегии на 2008-2010 годы и дальнейшую перспективу. Первым таким принципом названо превращение федерального бюджета в эффективный инструмент макроэкономического регулирования. Также к основным принципам отнесены дальнейшее удлинение горизонта бюджетного планирования; безусловное исполнение действующих обязательств и взвешенный и осторожный подход к увеличению и принятию новых расходных обязательств с учетом имеющихся ресурсов; проведение анализа эффективности всех расходов бюджета; повышение качества финансового менеджмента в бюджетном секторе.
В Бюджетном послании на 2009-2011 годы и дальнейшую перспективу во многом повторены задачи, поставленные годом раньше. Вместе с тем в этом послании также говорится о том, что одной из задач является эффективное расходование бюджетных средств за счет перехода к финансовому обеспечению государственных услуг на основе государственного задания и принципов нормативно-подушевого финансирования. Кроме того, поставлены задачи расширения практики учета результативности работы органов государственной власти субъектов РФ при принятии решений о предоставлении финансовой поддержки за счет средств федерального бюджета, совершенствования структуры и механизмов государственного и муниципального финансового контроля, исключение параллелизма и дублирования в этой сфере.
Бюджетное послание на 2010-2012 годы ставит задачу в условиях преодоления последствий мирового финансового кризиса перейти к режиму жесткой экономии бюджетных средств, предполагающему достижение максимально возможного мультипликативного экономического и социального эффекта от каждого бюджетного рубля. Четко указывается на то, что контроль за целевым расходованием бюджетных средств должен сопровождаться содержательным анализом достигнутых результатов. Речь также идет об обеспечении кардинального повышения качества предоставляемых гражданам государственных услуг, модернизации сети оказания услуг за счет бюджетных средств. Впервые заявлено о том, что бюджетное планирование должно быть основано на консервативном варианте прогноза. Допущена возможность перехода с 2011 года к программной структуре бюджета с одновременной корректировкой классификации расходов. Бюджетное послание на 2011-2013 годы было направлено Президентом РФ 29 июня текущего года, а 30 июня Правительство Российской Федерации утвердило Программу по повышению эффективности бюджетных расходов. Наверное, излишне говорить о том, что Программа построена на основе именно этого Бюджетного послания.
Как мы видим, оба программных документа правительства: и 2004 года, и 2010 года — являются результатом последовательной целенаправленной работы правительства, Минфина России, других федеральных министерств и ведомств прежде всего по совершенствованию бюджетного процесса и его отдельных элементов, затем по реформированию управления общественными финансами, а в современных условиях — по внедрению программно-целевых принципов организации деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. И здесь необходимо подчеркнуть, что Программа Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года — практически первый документ по вопросам бюджетных расходов, в котором вопросам государственного и муниципального управления уделено места не меньше, чем финансовым нюансам. Причем деятельность органов государственной власти и местного самоуправления рассматривается в неразрывной связи с управлением финансовыми ресурсами, которые им предоставляются для достижения целей их деятельности.
Концепция vs Программа
В чем заключаются содержательные различия между Концепцией и Программой? Целью Концепции являлось создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики. Целью Программы заявлено создание условий для повышения эффективности деятельности публично-правовых образований по выполнению государственных (муниципальных) функций и обеспечению потребности граждан и общества в государственных (муниципальных) услугах, увеличению их доступности и качества, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития.Мы видим, что цели близки, даже можно условно сказать, что Программа — это качественно иное продолжение Концепции. Если Концепция была направлена на улучшение управления общественными финансами для достижения приоритетов деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, то Программа нацелена на улучшение деятельности этих органов для повышения качества и доступности государственных (муниципальных) услуг. Более того, в целях Программы начинают фигурировать такие важные и актуальные понятия, как «качество и доступность государственных (муниципальных) услуг», «обеспечение потребностей граждан и общества» и т. д. Такой вектор развития общей идеологии реформирования можно оценивать исключительно позитивно.
Перечень направлений реформирования в Концепции включал в себя создание правовых оснований для внедрения в систему управления государственными финансами такого объекта анализа, как «результат деятельности». Поэтому изменения затронули практически все этапы бюджетного процесса: бюджетную классификацию РФ и бюджетный учет, подходы к системе бюджетного планирования (разделение обязательств на действующие и принимаемые, введение реестра расходных обязательств, создание основ среднесрочного финансового планирования и внедрения новых инструментов бюджетирования), подходы к системе исполнения бюджета. В рамках реализации Концепции на федеральном уровне было принято множество нормативно-правовых актов, регламентирующих функционирование тех или иных новых инструментов (ведомственные целевых программы, доклады о результатах и основных направлениях деятельности, реестры расходных обязательств и т. д.). Основными итогами формирования новой системы должны были стать следующие изменения:
- трансформация системы принятия решения при распределении финансовых ресурсов: во главу угла должен был быть поставлен результат деятельности;
- переориентация системы ценностей государственного (муниципального) служащего с «освоения средств» на «достижение результата»;
- изменение системы бюджетного планирования: увеличение горизонта планирования и отход от практики чистого индексирования расходов из года в год.
Практическое внедрение этих инструментов в бюджетный процесс выявило значительное число подводных камней как в виде технически нерешенных вопросов, так и в форме идеологических противоречий, устранение которых стало одним из оснований для разработки Программы. Такая ситуация была вызвана весьма сжатыми сроками внедрения новых инструментов и отсутствием достаточного методического сопровождения мероприятий при условии очень сложных и кардинальных изменений в деятельности органов власти. Как следствие, в 2010 году сложилась ситуация, когда большинство наработок прошлых лет уже стало для всех чем-то знакомым, но практического воплощения в жизнь программно-целевого бюджетирования так и не произошло. Отчасти это было связано со сложной мировой финансово-экономической ситуацией, отчасти стало следствием запутанности и множественности принятых нововведений. В результате основное внимание Программы было сконцентрировано на практических аспектах функционирования новой системы, исключении противоречий и недоработок:
- формирование и финансовое обеспечение государственных (муниципальных) заданий, нормирование затрат на предоставление услуг;
- развитие новых форм оказания государственных (муниципальных) услуг, а именно введение новых типов государственных (муниципальных) учреждений и подходов к управлению ими;
- развитие системы государственного (муниципального) финансового контроля;
- методические вопросы оценки деятельности органов власти и органов местного самоуправления;
- оптимизация структуры органов государственной власти (органов местного самоуправления);
- вопросы развития системы закупок для государственных (муниципальных) нужд;
- методические нестыковки в применении инструментов бюджетирования, ориентированного на результат и т. д.
Стимулы
Следует отметить, что меры, запланированные как в рамках Концепции, так и в рамках Программы, по большей части предполагали и предполагают значительную активность на федеральном уровне (принятие стратегических и тактических решений, разработка законодательных актов, подготовка методических документов и т. д.). Вместе с тем субъектам РФ и муниципальным образованиям было рекомендовано разработать аналогичные концепции и программы для своего уровня. В целях стимулирования такой работы Правительство РФ применяло и планирует применять механизм предоставления субсидий на реформирование общественных финансов, распределяемых на конкурсной основе. В 2004-2008 годах в целях стимулирования регионов и муниципалитетов к разработке программ реформирования региональных финансов, включающих все значимые мероприятия из Концепции, Минфин России воспользовался существовавшим тогда Фондом реформирования региональных финансов. В результате в конкурсах приняло участие более 40 % субъектов РФ, которые добились существенных успехов во внедрении как механизмов бюджетирования, ориентированного на результат, обязательных в силу требования Бюджетного кодекса, так и целого ряда механизмов из лучшей практики организации бюджетного процесса.
В рамках Программы также запланировано предоставление субсидий на реализацию региональных и муниципальных программ повышения эффективности бюджетных расходов. Подготовка методических рекомендаций по разработке и реализации региональных и муниципальных программ повышения эффективности бюджетных расходов, а также критериев и порядка отбора субъектов РФ и муниципальных образований для получения соответствующих субсидий возложено на Минфин России и Минэкономразвития России со сроком исполнения в III квартале 2010 года (п. 35 Плана мероприятий по реализации Программы в 2010 году). В то же время можно предположить, что придумывать новый механизм нет необходимости, да и возможности для разработки в нынешних финансовых условиях нового вида субсидий может не представиться. В такой ситуации резонно воспользоваться уже существующим и показавшим свою результативность инструментом — субсидиями на реформирование региональных и муниципальных финансов, включив в методику конкурсного отбора мероприятия, касающиеся разработки и реализации программ повышения эффективности бюджетных расходов.
В итоге в настоящее время все субъекты РФ и муниципальные образования с нетерпением ждут как методических рекомендаций, так и самого конкурса. Причем если предоставление субсидий и участие в конкурсе не для всех регионов является задачей номер один, то получение методических рекомендаций, несомненно, является приоритетным ожиданием.
Региональные и муниципальные программы
Что же можно сказать по поводу региональных и муниципальных программ повышения эффективности бюджетных расходов уже сейчас, исходя из существующих документов? Особенностью формирования и реализации таких программ по сравнению с программами реформирования региональных финансов будет являться то, что большинство мероприятий, предусмотренных Программой Правительства РФ, не могут быть прямо реализованы на региональном уровне, поскольку они связаны с корректировкой федерального законодательства, и в первую очередь Бюджетного кодекса. Поэтому от регионов потребуется действительно творческий подход к формированию своих программ, связанный с реалистичной оценкой собственных полномочий и максимальной их реализацией по всем направлениям реформирования, предложенным Правительством РФ. Более того, уже сейчас регионам и муниципалитетам при разработке программ придется считаться не только с федеральной Программой, но и с множеством новых принципиальных законов и подзаконных актов, влияющих на вопросы повышения эффективности бюджетных расходов. Прежде всего это:- Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»;
- Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» с комплексом подзаконных актов;
- Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» с комплексом подзаконных актов;
- постановление Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» и т. д.
- развитие программно-целевых принципов формирования бюджета, включая подготовку к переходу к программному бюджету;
- повышение эффективности оказания государственных (муниципальных) услуг, что предполагает как работу с государственными (муниципальными) заданиями, так и оптимизацию бюджетной сети в соответствии с проводимой реформой государственных учреждений;
- реформирование государственного финансового контроля и развитие внутреннего контроля;
- развитие информационной составляющей системы управления государственными финансами;
- разработка механизмов заинтересованности муниципальных образований в повышении эффективности расходов местных бюджетов (для программ субъектов РФ).
Очевидно, что без борьбы с нецелевым использованием средств государственного бюджета говорить ни о какой оптимизации расходов не имеет смысла. Нецелевое использование бюджетных средств в России стало массовым явлением. Должного контроля за тем, как Правительство, областные (республиканские) или муниципальные власти расходуют бюджетные деньги, практически нет. Счетная палата РФ проверяет исполнение доходных и расходных статей федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению, эффективность и целесообразность расходов государственных средств и использования федеральной собственности, проводит финансовую экспертизу проектов федеральных законов, нормативных правовых актов, так или иначе затрагивающих госбюджет.
Парламент имеет право заслушать отчет правительства об исполнении бюджета и не утвердить его в случае выявления нарушений. Однако факты отстранения чиновников от должности при нарушении ими закона «О федеральном бюджете» по-прежнему единичны.
Неоднократно предлагалось, во-первых, внести в Конституцию поправку, дающую право парламенту гласно контролировать исполнение бюджета в течение года, причем не только по Федерации в целом, но и по отдельному ее субъекту, городу, району; во-вторых, включить в законодательство статьи о конкретной ответственности чиновников за нарушение закона «О бюджете». При этом возбуждать дело по факту правонарушения должна прокуратура на основе депутатских запросов.
Бюджет Федерации, республики, края, области или района должен быть более подробным и выполняться гласно по каждому направлению бюджетных средств, вплоть до небольших сумм. Для этого бюджет должен быть детализированным, открытым и понятным. К сожалению, пока все попытки добиться этого в России успеха не имели.
Очевидным успехом на этом пути стало принятие закона «О бюджетной классификации». Этот Закон охватывает функциональную, экономическую и ведомственную классификации доходов и расходов бюджетов РФ, видов государственных долгов Федерации и ее субъектов, источников финансирования дефицита бюджетов. Причем классификация едина и используется при составлении, утверждении и исполнении бюджетов всех уровней, в том числе консолидированного бюджета. Классификация тоже носит многоуровневый характер. Первым уровнем расходов является перечень прямых получателей средств из федерального бюджета, вторым - классификация целевых статей его расходов, отражающая финансирование по конкретным направлениям деятельности прямых получателей бюджетных средств по определенным разделам и подразделам функциональной классификации расходов бюджетов субъектов Федерации.
Важно наладить полную прозрачность бюджетного процесса, действительно гласный отчет о движении бюджетных средств, чтобы депутаты, представляющие интересы населения, журналисты и сами граждане могли в любой момент убедиться, что средства налогоплательщиков расходуются точно по плану.
В России общественный контроль за бюджетными расходами, в связи со слабостью институтов гражданского общества, фактически отсутствует.
Учитывая особенности созданной за прошедшие годы в России вертикали политической власти Президента РФ, важную роль в деле повышения эффективности государственных расходов играют ежегодные бюджетные послания Президента РФ, подготавливаемые в соответствии со статьей 170 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
К путями повышения эффективности государственных расходов следует отметить следующие положения:
взвешенный и осторожный подход к увеличению и принятию новых расходных обязательств с учетом имеющихся ресурсов, формирование четкого и прозрачного механизма оценки финансовых возможностей для принятия новых обязательств, определения их объема и состава, оценки ожидаемой эффективности и анализа альтернативных решений;
проведение анализа эффективности всех расходов бюджета, внедрение в практику деятельности Правительства современных методов оценки эффективности бюджетных расходов с точки зрения конечных целей социально-экономической политики, обязательное соизмерение с этими целями достигнутых результатов;
расширение состава и улучшение качества предоставляемой законодательным органам, общественности, гражданам информации о достигнутых и планируемых целях бюджетной политики и результатах использования бюджетных ассигнований, в том числе об эффективности реализации бюджетных программ;
усиление статистического наблюдения за результатами осуществляемых программ, внедрение регулярных специализированных статистических обследований, призванных обеспечить оценку эффективности бюджетных расходов.
применение механизмов, стимулирующих бюджетные учреждения к повышению качества оказываемых ими услуг и повышению эффективности бюджетных расходов, расширение полномочий главных распорядителей бюджетных средств по определению форм финансового обеспечения оказания государственных услуг;
необходимость работы по преобразованию бюджетных учреждений в автономные учреждения в тех сферах предоставления социальных услуг, где это может создать существенные стимулы для повышения эффективности деятельности.
повышение качества финансового менеджмента в бюджетном секторе, усиление ответственности органов исполнительной власти и бюджетных учреждений за результативность бюджетных расходов и повышение качества государственных и муниципальных услуг, что должно сопровождаться расширением их полномочий, созданием стимулов к повышению прозрачности и эффективности использования бюджетных средств, прекращением практики мелочной регламентации их деятельности; более действенный бюджетный контроль, ориентированный не только на выявление, но и главным образом на предотвращение финансовых нарушений, который должен создавать основу для принятия конкретных управленческих решений. На этой основе в государственном секторе может быть создана эффективная система аудита результативности бюджетных расходов.
Таким образом, бюджетная стратегия России на среднесрочную перспективу будет ориентирована на содействие социальному и экономическому развитию Российской Федерации при безусловном учете критериев эффективности и результативности бюджетных расходов.
Характер и сложность количественного измерения эффективности бюджетных расходов и государственного бюджета в целом выражается в том, что их показатели должны увязываться с той экономической и социальной ролью, которую бюджет играет в обществе. Поскольку в оценках показателей эффективности бюджетных расходов велика доля политических элементов, то большое значение имеет рассмотрение проектов составленных бюджетов в законодательных (представительных) органах власти. Особенно важно, чтобы при оценке эффективности бюджетных расходов и бюджета в целом учитывалось общественное мнение, так как именно широкие слои населения являются конечными потребителями предоставляемых государством услуг.
По показателям эффективности государственного бюджета можно говорить о его роли как инструмента государственного регулирования экономики и социальной сферы. Но различные показатели имеют разную динамику. Это означает, что возникает неопределенность в измерении эффективности бюджетных расходов. К тому же общие показатели носят в основном информативный и аналитический характер, их невозможно увязать с действиями конкретных лиц, какого-либо государственного учреждения. Вместе с тем на практике государственный бюджет выступает как финансовый план конкретного использования государственных средств. Именно при реализации этого плана возникает необходимость определения эффективности бюджетных расходов, связанной с решением вопросов: на что в конечном счете были истрачены государственные деньги, каков результат этих расходов, каково соотношение между конечными результатами и произведенными расходами? И здесь важнейшее значение приобретает персональная и институциональная ответственность за расходование бюджетных средств.
Но сложность количественного измерения эффективности бюджетных расходов не должна служить основанием для того, чтобы этими вопросами не заниматься. Опыт бюджетного процесса во многих странах показывает, что вполне возможно создать целостную и работающую систему оценки результативности бюджетных расходов. Начавшаяся бюджетная реформа нацелена на решение этих вопросов. В постановлении Правительства РФ "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" имеется указание о необходимости разработки методических рекомендаций по количественному измерению показателей эффективности бюджетных расходов, которую поручено выполнить министерствам финансов, экономического развития и торговли РФ.
В условиях рыночных отношений важным условием для оценки эффективности использования бюджетных средств и определения путей ее повышения является совершенствование методов планирования и финансирования бюджетных расходов. Без существенных изменений бюджетного планирования не удастся выработать подход к определению конкретных результатов финансирования бюджетных расходов. Поэтому проводимая в стране бюджетная реформа предполагает формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования бюджетных расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов (бюджетирование).
В этой связи требуется значительное расширение горизонта бюджетного планирования в РФ. В последние десятилетия в большинстве развитых стран накоплен положительный опыт перехода к среднесрочному (многолетнему) бюджетному планированию. Они добились хороших результатов в среднесрочном финансовом, в т.ч. бюджетном, планировании на 5 лет и увеличивают этот срок до 7 лет и более.
Среднесрочное бюджетное планирование (3-5 лет) позволяет существенно улучшить ситуацию с определением эффективности бюджетных расходов. Именно в среднесрочном периоде возможно широкое использование программ решения тех или иных социально-экономических проблем. А всякая программа, составленная ради достижения конкретных целей, превращается в цель бюджетного финансирования. При использовании программ исчезает главная проблема исчисления эффективности бюджетных расходов - неопределенность результатов финансирования. Вот почему одно из перспективных направлений бюджетной реформы в стране - переход преимущественно к программно-целевым методам планирования бюджетных расходов, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением средств и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики. Использование указанного метода планирования бюджетных расходов призвано также обеспечить качество внутриведомственных процедур бюджетного планирования (бюджетирования) и финансового менеджмента.
Вопросы эффективности государственного бюджета и бюджетных расходов непосредственно связаны с государственным финансовым контролем.
Именно он позволяет сопоставить фактические результаты использования бюджетных средств с плановыми, выявить имеющиеся недостатки и правонарушения в области финансирования бюджетных расходов и наметить путь повышения их эффективности. Осуществление постоянного государственного финансового контроля над использованием бюджетных средств, его усиление и ужесточение - залог повышения эффективности бюджетных расходов, поступательного развития экономики и финансов страны в целом.К сожалению, число экономических преступлений в России продолжает расти по сей день. Одна из причин этого заключается и в том, что до сих пор не принят общий федеральный закон о государственном финансовом контроле. Вследствие этого отсутствует единая концепция государственного финансового контроля, не дано законодательное определение многих категорий и понятий, недостаточно четко разграничены функции субъектов контроля. Все это заметно затрудняет работу государственных контрольных органов и снижает эффективность проводимых ими мероприятий. Следовательно, без совершенствования законодательства, принятия и упорядочения правовых нормативных актов по организации государственного финансового контроля и, что самое главное, без неукоснительного их исполнения невозможно бороться с экономическими преступлениями и добиться реальных успехов в деле повышения эффективности государственного бюджета и бюджетных расходов.
Распоряжение Правительства Саратовской области от 30 декабря 2010 г. N 468-Пр
"Об утверждении Программы Правительства Саратовской области
по повышению эффективности бюджетных расходов на период
2011-2013 годов"
В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года N 1101-р:
1. Утвердить Программу Правительства Саратовской области по повышению эффективности бюджетных расходов на период 2011-2013 годов согласно приложению.
2. Органам исполнительной власти области в срок до 25 января 2011 года представить в министерство финансов области предложения в план мероприятий по реализации указанной в пункте 1 программы.
3. Министерству финансов области совместно с органами исполнительной власти области до 15 февраля 2011 года разработать план мероприятий по реализации указанной в пункте 1 программы.
4. Контроль за исполнением настоящего распоряжения возложить на заместителя Председателя Правительства области Щербакова А.А.
Приложение
к распоряжению Правительства Саратовской области
Программа
Правительства Саратовской области по повышению эффективности бюджетных расходов на период 2011-2013 годов
Программа Правительства Саратовской области по повышению эффективности бюджетных расходов на период 2011-2013 годов (далее - Программа) разработана в соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации от 29 июня 2010 года "О бюджетной политике в 2011-2013 годах" и распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года N 1101-р.
1. Необходимость разработки и реализации Программы
Совершенствование системы управления общественными финансами является одним из важнейших приоритетов государственной политики Саратовской области. Бюджетная реформа, осуществляемая на протяжении более чем 15 лет на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации, планомерно реализуется в Саратовской области в соответствии с целями и задачами по управлению региональными финансами, определенными на федеральном уровне.
За это время область дважды становилась участником проводимого Министерством финансов Российской Федерации отбора для получения субсидий на реформирование региональных финансов и осуществляла соответствующие мероприятия в рамках принятых региональных программ.
В 2010 году завершилась реализация областной целевой программы "Реформирование региональных финансов Саратовской области на 2008-2010 годы" (далее - программа реформирования). Ее наиболее значимым результатом стало создание системы контроля качества предоставления гражданам государственных услуг, формирование нормативных правовых и методических основ реструктуризации бюджетной сети для развития конкурентной среды на рынке общественных услуг.
Внедрение в практику бюджетного планирования принципов управления по результатам, формирование рейтинга на основе оценки качества финансового менеджмента главных распорядителей средств областного бюджета (далее - главные распорядители), а также расширение перечня публикуемых сведений об их деятельности в сфере финансов создали стимулы к более эффективному использованию ими бюджетных средств, повысили заинтересованность ведомств в достижении конечных результатов.
В рамках совершенствования межбюджетных отношений с муниципальными образованиями области формализована процедура предоставления им бюджетных кредитов, организован мониторинг качества управления муниципальными финансами. Дальнейшее развитие получили также системы управления государственной собственностью и государственным долгом области в части создания дополнительных барьеров, препятствующих неэффективному расходованию бюджетных средств.
Несмотря на очевидные положительные результаты в сфере управления общественными финансами в Саратовской области сохраняется ряд проблем, характерных в целом для бюджетной системы Российской Федерации и требующих принятия дополнительных мер по совершенствованию и повышению эффективности деятельности бюджетной сферы и государственного сектора экономики.
Необходимо повысить направленность бюджетного процесса Саратовской области на достижение поставленных целей и задач социально-экономического развития через усиление программной ориентированности бюджета.
Глобальные изменения системы взаимоотношений бюджета с государственными и муниципальными учреждениями предопределены предусмотренной Федеральным законом от 8 мая 2010 года N 83-Ф3 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" реформой бюджетных учреждений. Необходимо осуществить реструктуризацию всей бюджетной сети в соответствии с новыми типами государственных учреждений. Изменения в механизме их финансового обеспечения требуют пересмотра системы внутреннего финансового контроля, в том числе разграничения функций контроля между финансовым органом и главными распорядителями.
Логического продолжения требует ряд мероприятий, начатых в рамках реализации программы реформирования, достижение запланированных результатов по которым стало невозможным из-за финансовой нестабильности, прежде всего, это переход к трехлетнему бюджету. Кризис обострил проблему нехватки финансовых ресурсов для исполнения установленных социальных обязательств, обусловил рост недоимки по платежам в бюджет, увеличение долговой нагрузки, наращивание кредиторской задолженности.
Необходимостью устранения указанных недостатков и решения приоритетных задач, сформулированных в программе социально-экономического развития Саратовской области на 2011-2014 годы, продиктована актуальность разработки и реализации системы мер по повышению эффективности деятельности органов государственной власти области.
Важным условием успешного функционирования современной системы управления государственными финансами является использование информационных технологий. В Саратовской области в настоящее время используется комплекс автоматизированных систем, обеспечивающих осуществление бюджетного процесса, однако новые требования бюджетного законодательства диктуют необходимость их модернизации, интегрирования в единую информационную систему управления общественными финансами.
Работа по повышению эффективности бюджетных расходов требует комплексного подхода и тесной координации деятельности всех органов исполнительной власти области, ответственных за проведение экономической, бюджетной и социальной политики, а также взаимодействия с муниципальными образованиями.
2. Цели и задачи Программы
Целью Программы является оптимизация деятельности органов государственной власти области по выполнению государственных функций и обеспечению потребностей в государственных услугах при увеличении их доступности и качества, создание условий для повышения эффективности функционирования бюджетного сектора экономики, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития.
В соответствии с поставленной целью должны быть решены следующие задачи:
переход на трехлетнее бюджетное планирование;
обеспечение стабильности исполнения расходных обязательств в условиях возможных колебаний доходов областного бюджета;
совершенствование функций главных администраторов, администраторов доходов областного бюджета, повышение их ответственности за начисление, учет и контроль за платежами в бюджет;
повышение точности прогнозирования доходов областного бюджета;
оптимизация расходных обязательств области;
совершенствование долговой политики области;
повышение финансовой самостоятельности муниципальных образований;
предоставление методологической помощи муниципальным образованиям в области совершенствования управления бюджетным процессом на местном уровне;
совершенствование методов программно-целевого бюджетного планирования, переход к программной структуре расходов бюджетов;
повышение качества финансового менеджмента главных распорядителей средств областного бюджета;
совершенствование управления и повышение эффективности использования государственного имущества области;
усиление контроля на стадии санкционирования кассовых выплат;
повышение эффективности государственного финансового контроля за счет совершенствования механизмов внутреннего финансового контроля;
автоматизация системы управления государственными финансами; оптимизация системы государственных закупок области.
3. Система программных мероприятий
Система программных мероприятий включает в себя 19 компонентов, соответствующих решению поставленных задач и структурно объединенных в рамках пяти направлений. Каждый компонент включает в себя характеристику исходного состояния, описание действий органов государственной власти области, направленных на решение поставленных задач, ожидаемые результаты реализации мероприятий, оценку рисков их невыполнения, а также ссылку на ответственного исполнителя, содержащуюся в сводном перечне программных мероприятий.
I. Обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы области
1. Переход на трехлетнее бюджетное планирование.
В Саратовской области в целом созданы предпосылки для становления современной системы управления общественными финансами. Органы государственной власти области проводят политику, имеющую своей целью повышение эффективности и качества управления региональными финансами. В мероприятиях бюджетной реформы, реализуемых в последние годы в Саратовской области, нашли отражение различные инструменты, внедряемые в этой сфере на федеральном уровне. Создана целостная система регулирования бюджетных правоотношений, разграничены расходные обязательства и доходные источники публично-правовых образований, осуществлен переход от годового к среднесрочному финансовому планированию. Результатом реализации мероприятий программы реформирования стало развитие практики применения среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат и повышение качества финансового менеджмента в бюджетной сфере.
Законом Саратовской области от 16 января 2008 года N 3-ЗСО "О бюджетном процессе в Саратовской области" установлена модель финансового планирования, основанная на ежегодном составлении областного бюджета на очередной финансовый год и среднесрочного финансового плана. Во исполнение этого закона постановлением Правительства Саратовской области от 23 мая 2008 года N 212-П был утвержден порядок разработки и форма среднесрочного финансового плана, а также порядок разработки областного бюджета на очередной финансовый год. Основу проекта бюджета и среднесрочного финансового плана составляют показатели прогноза социально-экономического развития области, показатели первого года финансового плана соответствуют бюджетным параметрам проекта областного бюджета на очередной финансовый год.
На этапе разработки программы реформирования был запланирован переход к трехлетнему бюджету. Однако вследствие финансового кризиса 2008-2009 годов, увеличившего степень неопределенности в развитии финансовой системы, резкого сокращения доходов бюджета и возросшей потребности в социальных расходах, планирование бюджета на три года оказалось невозможным. В условиях преодоления последствий финансового кризиса повышение финансовой устойчивости региона становится одним из приоритетных направлений стратегического развития.
В целях совершенствования среднесрочного финансового планирования следует внести изменения в законодательство области в части закрепления нормы об утверждении бюджета на очередной финансовый год и плановый период, а также разработать порядок формирования его проекта на основе принципа "скользящей трехлетки".
Планируется внесение изменений в Закон Саратовской области от 16 января 2008 года N 3-ЗСО "О бюджетном процессе в Саратовской области", Закон Саратовской области от 20 декабря 2005 года N 137-ЗСО "О межбюджетных отношениях в Саратовской области", подзаконные нормативные правовые акты, в том числе:
постановление Правительства Саратовской области от 3 июня 2003 года N 61-П "О порядке разработки и реализации долгосрочных областных целевых программ";
постановление Правительства Саратовской области от 19 февраля 2008 года N 48-П "Об утверждении Положения о порядке проведения оценки эффективности долгосрочных областных целевых программ";
постановление Правительства Саратовской области от 23 мая 2008 года N 212-П "Об утверждении Положения о порядке разработки и формы среднесрочного финансового плана области и проекта закона области об областном бюджете на очередной финансовый год";
постановление Правительства Саратовской области от 22 августа 2008 года N 340-П "О порядке разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ";
постановление Правительства Саратовской области от 18 августа 2009 года N 381-П "О государственных услугах, оказываемых областными государственными учреждениями за счет бюджетных ассигнований областного бюджета";
постановление Правительства Саратовской области от 26 августа 2009 года N 413-П "О порядке конкурсного распределения бюджетных ассигнований из областного бюджета";
Результатом реализации данного мероприятия станет утверждение, начиная с 2013 года, областного бюджета на очередной финансовый год и плановый период. Это даст реальную возможность не только планировать долгосрочные инвестиции и заключать долгосрочные контракты, но и объективно оценивать результаты реализации расходных обязательств. Тем самым обеспечивается преемственность государственной политики, повышение эффективности бюджетных расходов, твердую финансовую основу получают государственные программы.
Основные риски связаны с наличием остаточных кризисных явлений в финансовой системе, а также относительной нестабильностью бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации и, как следствие, доходов и расходов областного бюджета, что может повлиять на качество финансового планирования.
2. Обеспечение стабильности исполнения расходных обязательств в условиях возможных колебаний доходов областного бюджета.
Текущий экономический кризис обнаружил существенную уязвимость реального сектора экономики России, вскрыл недостаточную конкурентоспособность большого количества предприятий обрабатывающих отраслей. В Саратовской области в период кризиса ухудшилось финансово-экономическое положение предприятий добывающих отраслей, предприятий машиностроения и производства строительных материалов. Стагнация в экономической сфере сказалась на динамике доходов консолидированного бюджета Саратовской области (таблица 1). Если в 2008 году рост доходов консолидированного бюджета региона составил 146,3 процента к уровню предыдущего года, то в 2009 году - 104,8 процента.
Таблица 1
Основные параметры консолидированного бюджета Саратовской области в 2007-2010 годах
Наименование показателя | Единица измерения | 2010 год (оценка) |
|||
Доходы консолидированного бюджета области (без субвенций) | млн рублей | ||||
% к пред. году | |||||
Расходы консолидированного бюджета области (без субвенций) | млн рублей | ||||
% к пред. году | |||||
Индекс роста реального ВРП | % к пред. году | ||||
Индекс роста номинального ВРП | % к пред. году |
Неустойчивость доходной базы порождает риски неисполнения установленных расходных обязательств. В целях стабилизации в условиях повышенной волатильности доходной части бюджета необходимых финансовых ресурсов требуется внедрение специальных инструментов, одним из которых является резервный фонд. Для решения поставленной задачи планируется разработать и утвердить порядок его формирования и использования. В процессе формирования резервного фонда области целесообразно ограничить рост общего объема расходов областного бюджета в реальном выражении.
Результатом реализации данного мероприятия будет сокращение объема привлечения заимствований в целях исполнения установленных расходных обязательств области. Возможно также получение дополнительных доходов областного бюджета от размещения средств резервного фонда области на банковских депозитах в соответствии с законодательством.
Риски реализации мероприятия связаны со сложностями пополнения указанного фонда в условиях недостаточного поступления средств в областной бюджет. Возможности инвестирования аккумулируемых средств зависят от решений, принимаемых на федеральном уровне.
3. Совершенствование функций главных администраторов, администраторов доходов областного бюджета.
В соответствии со статьей 160 Бюджетного кодекса Российской Федерации постановлением Правительства Саратовской области от 28 декабря 2007 года N 474-П "О порядке исполнения бюджетных полномочий главных администраторов доходов" утвержден Порядок исполнения органами государственной власти области, органом управления Территориальным фондом обязательного медицинского страхования Саратовской области и (или) находящимися в их ведении бюджетными учреждениями бюджетных полномочий главных администраторов доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Указанный порядок регламентирует закрепление бюджетных полномочий администраторов доходов за главными администраторами и (или) за находящимися в их ведении бюджетными учреждениями, а также исполнение главными администраторами доходов их бюджетных полномочий в процессе формирования проекта областного бюджета на очередной финансовый год, среднесрочного финансового плана области, составления и ведения кассового плана, представления сводной бюджетной отчетности.
Положения о контроле качества исполнения главными администраторами доходов областного бюджета их бюджетных полномочий в указанном правовом акте отсутствуют. Между тем в условиях нестабильности поступлений от доходной базы областного бюджета является актуальным внедрение механизмов контроля за качественным исполнением главными администраторами и администраторами возложенных на них функций администрирования доходов. Соответствующими нормами планируется дополнить названный порядок.
В соответствии с Федеральным законом от 8 мая 2010 года N 83-Ф3 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" доходы от приносящей доход деятельности создаваемых казенных учреждений должны поступать в соответствующий бюджет. Это означает необходимость правового урегулирования вопросов, связанных с исполнением областными казенными учреждениями функций администраторов доходов областного бюджета.
В настоящее время приказом министерства финансов области от 24 декабря 2008 года N 904 "О порядке проведения операций со средствами, полученными от приносящей доход деятельности и средствами, поступившими во временное распоряжение" установлен порядок осуществления областными бюджетными учреждениями операций со средствами, полученными от оказания платных услуг, в качестве безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольных пожертвований, от иной приносящей доход деятельности, в том числе и порядок исполнения ими бюджетных полномочий администраторов доходов областного бюджета в отношении доходов от приносящей доход деятельности. В данный порядок должны быть внесены изменения, регулирующие следующие вопросы:
начисление, учет и контроль за правильностью исчисления, своевременностью и полнотой осуществления платежей в бюджет, пеней и штрафов по указанным платежам;
взыскание задолженности по платежам в бюджет, пеней и штрафов;
процедура взаимодействия с соответствующим органом Федерального казначейства;
возврат излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов, а также процентов за несвоевременный возврат и процентов, начисленных на излишне уплаченные (взысканные) суммы;
зачет (уточнение) платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.
Результатом реализации данных мероприятий должен стать постепенный прирост объема неналоговых доходов областного бюджета, администрируемых органами государственной власти Саратовской области, органом управления Территориальным фондом обязательного медицинского страхования Саратовской области и (или) находящимися в их ведении учреждениями.
4. Повышение точности прогнозирования доходов областного бюджета.
От точности прогнозирования налоговых и неналоговых доходов бюджета зависит способность региона финансировать взятые на себя расходные обязательства. В условиях экономической нестабильности, динамичных изменений доходной базы бюджета, законодательных новаций в сфере распределения доходных источников между уровнями бюджетной системы повышение точности прогнозирования доходов становится все более сложной задачей.
О несовершенстве существующих подходов к прогнозированию налоговых и неналоговых доходов областного бюджета свидетельствуют данные таблицы 2. В 2007-2009 годах отклонение фактических данных от первоначально утвержденных законом об областном бюджете составляло порядка трети объема как в одну, так и в другую сторону. Данное обстоятельство требует принятия мер по повышению точности прогнозирования доходов бюджета Саратовской области.
Таблица 2
Показатели точности прогнозирования налоговых и неналоговых доходов областного бюджета в 2007-2010 годах
Налоговые и неналоговые доходы областного бюджета | Единица измерения | ||||
в соответствии с первоначально утвержденным законом об областном бюджете | млн. рублей | ||||
в соответствии с отчетом об исполнении бюджета (2010 год - оценка) | млн. рублей | ||||
отклонение от первоначального плана |
Для решения поставленной задачи предполагается разработать и утвердить методику прогнозирования доходов областного бюджета, которая будет содержать общую формулу расчета прогноза доходов областного бюджета по основным видам налоговых доходов, администрируемых органами государственной власти области неналоговых доходов, а также перечень исходных данных, необходимых для выполнения соответствующих расчетов.
Результатом повышения точности прогнозирования доходов станет рациональное использование бюджетных средств, более обоснованный выбор приоритетных направлений расходов бюджета исходя из имеющихся финансовых ресурсов, сокращение случаев дополнительного привлечения заимствований для исполнения расходных обязательств, неувеличение кредиторской задолженности.
Риски реализации мероприятия связаны с возможными колебаниями доходной базы бюджета Саратовской области, вызванными изменениями в территориальной стратегии крупных субъектов хозяйственной деятельности, особенностями экономического и инвестиционного цикла в ряде профилирующих отраслей.
5. Оптимизация расходных обязательств области.
В условиях финансовой нестабильности большое значение имеет построение такой структуры расходов бюджета, которая позволяла бы исполнять принятые расходные обязательства с наибольшей эффективностью, в том числе наименее затратным путем. Первым шагом на пути построения такой структуры стала оптимизация бюджетных расходов на содержание органов государственной власти области. Осуществление этих мер начато в рамках постановления Правительства Саратовской области от 19 октября 2010 года N 500-П "Об оптимизации бюджетных расходов".
Одной из приоритетных областей работы по повышению эффективности бюджетных расходов является социальная сфера, занимающая две трети объема консолидированного бюджета области. Основной проблемой является сохранение неадресного характера предоставления социальных выплат, что не позволяет обеспечить эффективность социальной политики области в целом. Расходы на предоставление мер социальной поддержки населения выросли с 2007 года почти в три раза вследствие расширения категорий получателей и перечня предоставляемых выплат, прекращения софинансирования из федерального бюджета, "монетизации" натуральных льгот. Отмечается значительное увеличение компенсационных расходов по оплате жилищно-коммунальных услуг за совместно проживающих с носителями льгот членов семьи.
Планируется реализовать комплекс мероприятий, включающий проведение оценки эффективности предоставляемых выплат, внедрение критериев адресности и нуждаемости, оптимизацию категорий получателей и состава предоставляемых льгот. В целом, необходимо ограничить принятие новых обязательств, не обеспеченных источниками финансирования.
В сфере здравоохранения изменения, предусмотренные федеральным законодательством, переносят акцент в оказании медицинских услуг на амбулаторную помощь. На территории области преобладает дорогостоящая стационарная помощь, нормативы оказания которой превышают федеральный стандарт. Такая ситуация требует серьезного анализа действующей сети учреждений здравоохранения и ее оптимизации, в том числе путем внедрения стационарозамещающих технологий. Данное мероприятие будет осуществляться в рамках Программы модернизации здравоохранения Саратовской области, реализация которой начинается в 2011 году.
Недостаточно эффективными являются бюджетные расходы на предоставление субсидий в целях государственной поддержки сельского хозяйства. Соответствующее положение о предоставлении данных субсидий утверждается ежегодно постановлением Правительства Саратовской области. При высокой социальной значимости этих расходов их реальная отдача невелика, поскольку средства распыляются по множеству мелких направлений. В то же время сохраняется проблема низких поступлений земельного налога, причиной чего является отсутствие государственной регистрации прав на используемые земли.
Для повышения собираемости земельного налога необходимо создать стимулы для государственной регистрации земель, обусловив предоставление субсидий на государственную поддержку растениеводства наличием у землепользователей правоустанавливающих документов на земельные участки. Целесообразно также предусмотреть в областном бюджете меры стимулирования сельскохозяйственных товаропроизводителей, обеспечивающих эффективный ввод в оборот невостребованных земель сельскохозяйственного назначения, включив соответствующие положения в порядок предоставления указанных субсидий.
Результатом реализации комплекса мероприятий по оптимизации расходных обязательств области должно стать сокращение неэффективных расходов областного бюджета. Дополнительный эффект ожидается в виде увеличения налоговых поступлений в местные бюджеты.
Риск реализации мероприятий в сфере социальной политики связан с возможным ухудшением социально-экономического положения отдельных граждан и категорий населения вследствие сокращения числа социальных выплат, их объемов, категорий получателей. Тем не менее внедрение критериев адресности и нуждаемости при предоставлении социальных выплат позволит минимизировать данный риск и предоставлять социальные выплаты лицам, которым они действительно необходимы.
В сфере сельского хозяйства риск связан с недостаточной мотивацией землепользователей к оформлению земельных участков. В этом случае в качестве дополнительных стимулирующих мер можно рассматривать использование в течение определенного периода оформления в упрощенном порядке прав граждан и юридических лиц, являющихся сельхозтоваропроизводителями, на земли сельскохозяйственного назначения, в случае установления такого порядка на федеральном уровне.
6. Совершенствование долговой политики области.
Объем государственного долга Саратовской области (далее - долг) до 2009 года не превышал 20 процентов расходов областного бюджета, что соответствует 2-2,5 месяца бюджетного финансирования. В 2009-2010 годах этот показатель в условиях острой нехватки финансовых средств на исполнение расходных обязательств области вырос до 37 процентов.
Отношение долга к объему доходов областного бюджета без учета безвозмездных поступлений на протяжении последних лет увеличивалось с 26 процентов в 2006 году до 65 процентов в 2010 году при установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации ограничении в 100 процентов. Рост показателя обусловлен как увеличением номинального объема долга, так и снижением с 2009 года в связи с экономическим кризисом налоговых и неналоговых доходов областного бюджета. Данное снижение было частично компенсировано увеличением безвозмездной помощи из федерального бюджета, однако, в целях полного исполнения расходных обязательств привлекались кредитные ресурсы.
Основные параметры долга Саратовской области приведены в таблице 3.
Таблица 3
Основные параметры долга Саратовской области в 2006-2010 годах
Наименование показателя | 2010 год (оценка) |
||||
Объем долга, % расходов областного бюджета | |||||
Объем долга, % доходов без учета безвозмездных поступлений | |||||
Объем расходов на обслуживание государственного долга, % расходов областного бюджета (без учета осуществляемых за счет субвенции) |
В результате проведенной реструктуризации долговых обязательств государственный долг Саратовской области представлен преимущественно долгосрочными обязательствами, доля которых на начало 2011 года составляет более 90 процентов от его общей суммы. Однако размер процентных платежей по долгу достиг значительной величины - 2 млрд. рублей, что составляет 3,3 процента объема бюджетных расходов.
Высокий уровень долговой нагрузки на бюджет требует принятия неотложных мер, направленных на снижение объема долга и расходов на его обслуживание. Поставленные задачи будут решаться в рамках утвержденного плана мероприятий по снижению долговой нагрузки на областной бюджет.
Результатом реализации комплекса предусмотренных мероприятий станет сокращение издержек на обслуживание долга, повышение кредитоспособности и инвестиционной привлекательности области.
Риски выполнения данных мероприятий связаны с возможным проявлением остаточных кризисных явлений, нестабильностью доходной базы бюджета, что может потребовать дополнительных финансовых ресурсов для исполнения установленных расходных обязательств.
7. Повышение финансовой самостоятельности муниципальных образований области.
Базовым документом, определяющим взаимоотношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления муниципальных образований области, является Закон Саратовской области от 20 декабря 2005 года N 137-ЗСО "О межбюджетных отношениях в Саратовской области". Он был принят в ходе реформы местного самоуправления и федеративных отношений в Российской Федерации и позволил упорядочить и формализовать межбюджетные отношения в области. Документом, в частности, определены:
участники межбюджетных отношений в области;
формы и условия предоставления межбюджетных трансфертов из областного бюджета местным бюджетам; порядок распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований; общие принципы распределения субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов.
Данный закон заложил также правила расчета уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований, благодаря которым стала возможна объективная сравнительная оценка возможностей органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
В рамках реализации программы реформирования в указанный закон были внесены изменения в части установления порядка расчета на очередной финансовый год общего объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и общего объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов).
В связи с планируемым переходом к формированию трехлетнего бюджета требуется разработать формализованный порядок определения общего объема указанных дотаций на очередной финансовый год и плановый период, а также порядок их распределения в плановом периоде.
Существенной проблемой для Саратовской области является высокая дифференциация муниципальных образований, прежде всего поселений, по бюджетной обеспеченности. Разрыв между поселениями по закрепленным Бюджетным кодексом Российской Федерации доходам в расчете на душу населения составляет по данным за 2009 год более 200 раз. Значительная разница имеется и между поселениями внутри отдельных муниципальных районов. На территории 13 из них разрыв превышает от 5 до 10 раз, двух - от 10 до 20 раз, двух - от 20 до 50 раз, одного - свыше 100 раз. Наиболее низкая обеспеченность характерна для преобладающих на территории области сельских поселений, на которые приходится 355 из 397 поселений и всего четверть населения области. Средняя численность населения сельских поселений не превышает двух тысяч человек, а в каждом седьмом из них она менее тысячи человек. При этом налоговые и неналоговые доходы их бюджетов в расчете на одного жителя составляют около 600 рублей в год, что в 2 раза меньше среднего уровня. Такой объем доходов зачастую даже не покрывает затраты на содержание местной администрации.
Таким образом, территориальное устройство местного самоуправления в Саратовской области несет в себе потенциал дальнейшего развития и повышения эффективности расходов местных бюджетов, в первую очередь, за счет преобразования ряда сельских поселений путем их объединения, что позволит существенно сократить расходы на содержание органов местного самоуправления (административно-управленческий персонал), повысить эффективность использования инфраструктурных объектов, внедрить реальные механизмы социально-экономического развития этих территорий.
Результатом реализации данных мероприятий станет обеспечение большей определенности относительно объемов финансовой помощи местным бюджетам, что создаст основу для долгосрочного прогнозирования расходных обязательств муниципальных образований и будет способствовать повышению финансовой самостоятельности и ответственности органов местного самоуправления. За счет укрупнения сельских поселений будет достигнута экономия в расходах местных бюджетов на содержание органов местного самоуправления.
Риски могут быть вызваны возможным недостатком средств областного бюджета для исполнения принятых расходных обязательств по предоставлению межбюджетных трансфертов местным бюджетам. Трудности при реализации мероприятия по укрупнению муниципальных образований связаны, прежде всего, с преодолением традиционного подхода к существованию сельских поселений как преемников прежних сельсоветов. Кроме того, переустройство границ поселений повлечет за собой определенные финансовые затраты на установление новых границ и их оформление в установленном порядке.
8. Предоставление методологической помощи муниципальным образованиям в области совершенствования управления бюджетным процессом на местном уровне.
Важной составляющей работы по повышению качества управления общественными финансами является вовлечение муниципальных образований в ход бюджетной реформы, внедрение на местном уровне новых инструментов организации бюджетного процесса. В Саратовской области накоплен определенный опыт по содействию муниципальным образованиям в сфере совершенствования управления бюджетным процессом.
В целях создания стимулов для муниципальных образований области к проведению соответствующих мероприятий был принят Закон Саратовской области от 28 июля 2009 года N 95-ЗСО "О предоставлении бюджетам муниципальных районов и городских округов области субсидии на реформирование муниципальных финансов". Для оказания им практической помощи по разработке и реализации программ реформирования муниципальных финансов были подготовлены соответствующие методические рекомендации и ряд модельных муниципальных правовых актов, в том числе:
о требованиях к качеству муниципальных услуг;
об утверждении Положения о порядке формирования и ведения перечня муниципальных услуг; об утверждении порядка предоставления налоговых льгот по местным налогам;
о критериях сохранения муниципальных унитарных предприятий и долей в уставных капиталах организаций, находящихся в муниципальной собственности;
о регулировании отдельных вопросов создания муниципальных автономных учреждений.
Учитывая, что программы реформирования были приняты и реализованы ограниченным числом муниципальных образований, данная практика будет распространяться на другие муниципальные образования области.
Кроме того, предполагается продолжить оказание методической помощи органам местного самоуправления области, организовав, в частности, разработку методических рекомендаций и (или) модельных муниципальных правовых актов по вопросам прогнозирования налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов, реализации Федерального закона от 8 мая 2010 года N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений", совершенствования деятельности органов местного самоуправления в сфере имущественных и земельных отношений.
Результатом реализации данного мероприятия должно стать повышение качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований области за счет более полного исполнения доходной части бюджета, улучшение качества предоставляемых услуг, роста поступлений по неналоговым доходам в местные бюджеты, сокращения кредиторской задолженности бюджетных учреждений.
Риски реализации комплекса мероприятий связаны с возможным ухудшением общей социально-экономической ситуации, что не позволит достичь ожидаемого эффекта.
II. Государственные программы как инструмент повышения эффективности бюджетных расходов
9. Совершенствование методов программно-целевого бюджетного планирования. Переход к программной структуре расходов бюджетов.
Одним из основных направлений модернизации управления общественными финансами является переход к программно-целевым принципам организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающим эффективное использование бюджетных и организационных ресурсов и повышение результативности бюджетных расходов.
В Саратовской области используются такие инструменты программно-целевого управления, как программа социально-экономического развития области на среднесрочную перспективу, концепции развития отдельных отраслей, долгосрочные областные и ведомственные целевые программы, областная адресная инвестиционная программа и другие.
Долгосрочные областные целевые программы формируются в соответствии с постановлением Правительства Саратовской области от 3 июня 2003 года N 61-П "О порядке разработки и реализации долгосрочных областных целевых программ", ведомственные целевые программы - в соответствии с постановлением Правительства Саратовской области от 22 августа 2008 года N 340-П "О порядке разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ".
В рамках реализации программы реформирования начато интегрирование данных стратегических инструментов в бюджетный процесс. Приказом министерства финансов области от 30 июня 2010 года N 219 предусматривалось осуществлять при формировании бюджетных проектировок главных распорядителей разработку обоснований бюджетных ассигнований, включающих увязку их объемов с конечными и непосредственными результатами использования, установленными программными документами области.
Следующим шагом должно стать объединение всех функционирующих стратегических инструментов в единую систему - государственные программы Саратовской области. При их формировании будет учитываться опыт разработки государственных программ Российской Федерации, структура и основные подходы к разработке которых обозначены в постановлении Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 года N 588 "Об утверждении порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации".
Государственные программы будут формироваться исходя из четко определенных долгосрочных целей социально-экономического развития области, отражать индикаторы их достижения и охватывать все основные сферы деятельности органов исполнительной власти области и, соответственно, большую часть расходов областного бюджета. Таким образом, государственные программы Саратовской области станут основой программного бюджета, что потребует внесения изменений в порядок его составления и утверждения и, соответственно, корректировки бюджетной классификации.
Внедрение принципов программного бюджета предполагает сохранение и усиление роли существующих инструментов бюджетного планирования. В этом направлении намечается разработать методику оценки эффективности реализации ведомственных целевых программ. При планировании капитальных расходов бюджета будет осуществляться проверка вновь начинаемых объектов капитального строительства на предмет эффективности использования средств областного бюджета.
Результатом реализации мероприятия будет формирование в 2013 году проекта закона об областном бюджете с распределением бюджетных ассигнований по государственным программам области, что позволит обеспечить увязку бюджетного и стратегического планирования и сопоставить расходы бюджета с конечными целями их использования.
Риск реализации данного комплекса мероприятий состоит в недостаточной урегулированности федеральным законодательством порядка использования кодов бюджетной классификации на разных уровнях бюджетной системы Российской Федерации. Кроме того, процесс разработки государственных программ Саратовской области может быть затруднен ввиду сложности распределения бюджетных ассигнований по конкретным направлениям деятельности главного распорядителя и, соответственно, их привязки к целям использования.
III. Оптимизация функций государственного управления и повышение эффективности их обеспечения
10. Повышение качества финансового менеджмента главных распорядителей средств областного бюджета.
Мониторинг качества финансового менеджмента ориентирован на повышение эффективности управления средствами областного бюджета со стороны главных распорядителей средств, от деятельности которых в значительной степени зависит уровень удовлетворенности граждан качеством предоставляемых бюджетных услуг.
В целях улучшения финансового менеджмента главных распорядителей в рамках программы реформирования была введена оценка его качества, проведение которой регламентируется следующими документами
постановление Правительства Саратовской области от 31 августа 2009 года N 416-П "Об оценке качества финансового менеджмента главных распорядителей средств областного бюджета";
приказ министерства финансов Саратовской области от 31 августа 2009 года N 430 "Об утверждении Методики балльной оценки качества финансового менеджмента главных распорядителей средств областного бюджета".
По результатам оценки предусмотрено формирование рейтинга главных распорядителей, размещение результатов оценки на сайте Правительства области в сети Интернет, а также их использование при проведении оценки результативности деятельности руководителей органов исполнительной власти области в соответствии с распоряжением Правительства Саратовской области от 30 мая 2005 года N 147-Пр "Об оценке результативности деятельности руководителей органов исполнительной власти области", что является дополнительным стимулом к проведению ими ответственной бюджетной политики.
Вместе с тем, за последнее время произошли значительные изменения в методологии бюджетного процесса: внедряется формат государственных заданий на предоставление услуг, проводятся мероприятия по совершенствованию правового положения государственных (муниципальных) учреждений, разрабатываются планы перехода на программно-целевое бюджетирование. В связи с этим показатели, предусмотренные методикой балльной оценки, уже не в полной мере охватывают все аспекты бюджетного процесса и требуют доработки, в ходе которого будет проведено деление показателей для составления оперативной (квартальной) и годовой отчетности.
Результатом реализации данного мероприятия должно стать повышение качества бюджетного планирования и исполнения бюджета, улучшение качества предоставления государственных услуг.
Основными рисками реализации данного направления Программы являются сложность сбора и сопоставления ведомственной статистической информации, разные временные срезы показателей оценки качества финансового менеджмента, возможная необъективность оценки по единой системе критериев из-за существенных различий в специфике деятельности различных главных распорядителей средств.
11. Совершенствование управления и повышение эффективности использования государственного имущества области.
Важной сферой оптимизации деятельности органов государственной власти области является управление государственной собственностью.
В настоящее время в Саратовской области создана необходимая нормативная правовая база для эффективного управления собственностью. Так, ведение реестра государственного имущества и реестра показателей экономической деятельности государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат области (далее - предприятия и общества соответственно) создает информационную основу для проведения аналитических процедур, а также выработки мер, направленных на повышение эффективности их функционирования (постановления Правительства Саратовской области от 5 июня 2000 года N 56-П "Об организации учета государственного имущества Саратовской области и ведения реестра государственного имущества Саратовской области" и от 2 марта 2004 года N 47-П "О ведении реестра показателей экономической деятельности областных государственных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ, акции которых находятся в государственной собственности области").
Обязательная периодическая отчетность руководителей предприятий и представителей области в органах управления обществ перед соответствующими исполнительными органами государственной власти области обеспечивает информационную прозрачность их финансового состояния (постановление Правительства Саратовской области от 25 сентября 2001 года N 104-П "Об утверждении порядка отчетности руководителей областных государственных унитарных предприятий и представителей Саратовской области в органах управления открытых акционерных обществ, акции которых находятся в областной собственности").
Ежегодное утверждение программы деятельности предприятий (постановление Правительства Саратовской области от 30 апреля 2003 года N 43-П "О мерах по повышению эффективности использования государственного имущества Саратовской области, закрепленного на праве хозяйственного ведения за областными государственными унитарными предприятиями") способствует повышению обоснованности планируемых в них финансово-экономических показателей и мероприятий по развитию предприятий.
Утверждение уставов, заключение контрактов и закрепление в них финансово-экономических показателей позволяет чётко сформулировать цели и задачи деятельности предприятия и применить меры ответственности за результаты деятельности руководителя (постановление Правительства Саратовской области от 20 августа 2004 года N 173-П "Об утверждении примерного устава государственного унитарного предприятия Саратовской области и примерного трудового договора с руководителем государственного унитарного предприятия Саратовской области").
Создание специального координирующего органа антикризисного управления собственностью области (постановление Правительства Саратовской области от 30 мая 2006 года N 167-П "О создании координационного совета по финансовому оздоровлению и антикризисному управлению государственной собственностью при Правительстве Саратовской области"), а также введение процедуры согласования крупных сделок для предприятий (постановление Правительства области от 12 октября 2006 года N 312-П "Об утверждении Положения о порядке согласования сделок, совершаемых государственными унитарными предприятиями Саратовской области с согласия собственника") направлены на предупреждение несостоятельности (банкротства) в государственном секторе экономики и обеспечение благоприятных условий для финансового оздоровления предприятий и обществ.
Своевременное выявление в ходе аудиторских проверок нарушений, допущенных руководителями предприятий, (постановление Правительства Саратовской области от 17 октября 2007 года N 340-П "Об обязательном аудите государственных унитарных предприятий Саратовской области") позволяет минимизировать возможные потери и обеспечить сохранность областного имущества.
Постановлением Правительства Саратовской области от 30 октября 2007 года N 377-П "О системе критериев сохранения областных государственных унитарных предприятий и пакетов акций открытых акционерных обществ в государственной собственности Саратовской области и порядке их оценки" установлен порядок оценки предприятий и пакетов акций обществ на предмет их сохранения в государственной собственности области.
В рамках программы реформирования система критериев сохранения в государственной собственности области предприятий и долей области в уставных капиталах обществ получила закрепление в Законе Саратовской области от 28 июля 2009 года N 93-ЗСО "О критериях сохранения государственных унитарных предприятий Саратовской области и (или) долей области в уставных капиталах организаций, находящихся в государственной собственности области".
Кроме того, в целях повышения эффективности управления принадлежащими области пакетами акций, организации системы корпоративного управления обществами, а также обеспечения прав и законных интересов области постановлением Правительства Саратовской области от 29 апреля 2009 года N 158-П "О повышении эффективности управления акциями, находящимися в государственной собственности Саратовской области" утверждены стандарты корпоративного поведения Саратовской области как акционера и принципы оценки эффективности использования пакетов акций, собственником которых является Саратовская область.
Вместе с тем следует отметить недостаточную скоординированность действий органов власти при проведении оценки эффективности собственности, результаты оценки не упорядочены и непрозрачны. Отсутствуют единые подходы к оценке эффективности использования имущества как переданного государственным учреждениям, так и используемого для получения доходов.
Перед Правительством области стоит задача повышения эффективности использования государственной собственности. Необходимо провести инвентаризацию государственного имущества Саратовской области на предмет соответствия закрепленным за государственными органами власти полномочиям, сформировать перечень имущества, не используемого в целях реализации данных полномочий и подлежащего приватизации. Кроме того, требуется на систематической основе проводить анализ эффективности использования государственного имущества области в целях обеспечения деятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти области, а также организации оказания государственных услуг физическим и юридическим лицам, разработав и утвердив соответствующие порядок и методику. В целях повышения прозрачности информации о деятельности органов власти области результаты оценки целесообразно размещать в средствах массовой информации. Для этого необходимо разработать формы отчетности об использовании имущества, определить орган, ответственный за ее обобщение, включив соответствующие положения в указанный порядок.
Результат от реализации предусмотренного комплекса мероприятий будет состоять в повышении доходов от использования государственного имущества области и сокращении расходов на его содержание.
Основным риском реализации является недостаточная координация между органами исполнительной власти области при реализации мероприятий.
IV. Совершенствование системы государственного контроля
12. Усиление контроля на стадии санкционирования кассовых выплат.
Порядок санкционирования кассовых выплат в Саратовской области помимо федеральных нормативных правовых актов регулируется следующими нормативными правовыми актами Саратовской области:
приказ министерства финансов Саратовской области от 16 июня 2008 года N 400 "Об утверждении административного регламента министерства финансов области по исполнению государственной функции";
приказ министерства финансов Саратовской области от 23 декабря 2008 года N 901 "Об утверждении Порядка проведения операций по обеспечению кассовых выплат из областного бюджета";
приказ министерства финансов Саратовской области от 18 мая 2009 года N 188 "О Порядке учета бюджетных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств областного бюджета и средств от приносящей доход деятельности".
Указанные документы обеспечивают упорядочение действий должностных лиц главных распорядителей и получателей средств областного бюджета, ответственных за выполнение операций по кассовым выплатам, устанавливают их обязанности, содержание выполняемых операций, периодичность и сроки реализации операций.
В нормативные правовые акты Саратовской области, регулирующие процедуру санкционирования кассовых выплат, регулярно вносятся необходимые изменения в целях совершенствования контрольных механизмов, а также в связи с изменениями федерального законодательства. Таким образом, в настоящее время система санкционирования кассовых выплат в Саратовской области упорядочена и демонстрирует достаточно эффективное функционирование.
В то же время принятие Федерального закона от 8 мая 2010 года N 83-Ф3 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" требует внесения изменений в действующие нормативные правовые акты Саратовской области в части изменения порядка контроля на стадии санкционирования кассовых выплат из областного бюджета. Кроме того, на основе изучения федерального и регионального опыта организации предварительного контроля расходов бюджета планируется внести изменения в действующие нормативные правовые акты Саратовской области в целях совершенствования порядка санкционирования кассовых выплат и контроля за осуществлением соответствующей функции.
Результат реализации данного мероприятия - в недопущении расходования средств областного бюджета на цели, не соответствующие действующему законодательству в процессе санкционирования кассовых выплат, повышении ответственности главных распорядителей и получателей средств областного бюджета за результативное использование бюджетных средств.
При реализации данного мероприятия может возникнуть риск чрезмерного усложнения системы санкционирования кассовых выплат, неоправданного увеличения продолжительности времени рассмотрения и проверки платежных документов и документов, служащих основанием платежа. Во избежание возникновения этой ситуации предлагается внести изменения в административный регламент по исполнению государственной функции по осуществлению предварительного, текущего и последующего контроля за исполнением областного бюджета в части порядка проведения контрольных процедур и лимитов затрачиваемого на них времени.
13. Повышение эффективности государственного финансового контроля за счет совершенствования механизмов внутреннего финансового контроля.
Нормативное регулирование системы внутреннего финансового контроля Саратовской области осуществляется в соответствии с положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также ведомственными нормативными правовыми актами органов государственной власти области.
Современный процесс реформирования государственных учреждений ставит новые задачи перед системой государственного финансового контроля. Необходимость приведения системы государственного контроля в соответствие с новыми требованиями законодательства выражается в потребности учета различий между механизмами финансового обеспечения казенных, бюджетных и автономных учреждений.
Так, внутренний финансовый контроль деятельности казенных учреждений (за исключением тех, которым будет даваться государственное задание на оказание государственных услуг или выполнение государственных работ) не претерпит значительных изменений в сравнении с установленным в настоящее время порядком и будет заключаться, прежде всего, в мониторинге бюджетной отчетности и исполнения сметы.
Внутренний финансовый контроль над деятельностью бюджетных и автономных учреждений должен осуществляться в форме контроля над использованием субсидий в соответствии с условиями и целями, определенными при предоставлении указанных средств из бюджета. Это означает, что необходимо контролировать выполнение государственного задания и использование государственного имущества субсидий на иные цели, а также расходование иных бюджетных ассигнований.
Таким образом, реформа бюджетных учреждений, инициированная вступлением в силу Федерального закона от 8 мая 2010 года N 83-Ф3 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений", требует внесения изменений в действующую систему внутреннего финансового контроля Саратовской области. Возникает потребность в разработке главными распорядителями порядка осуществления финансового контроля для различных типов учреждений (казенных, бюджетных и автономных).
При реализации мероприятий по повышению эффективности внутреннего государственного финансового контроля Саратовской области будет принят во внимание подход, применяемый в данной сфере на федеральном уровне, а также учтен опыт "лучшей практики" субъектов Российской Федерации.
Результатом выполнения данных мероприятий станет экономия бюджетных средств вследствие сокращения неэффективных расходов областного бюджета.
Риск выполнения данного мероприятия связан с потенциальной неготовностью главных распорядителей к осуществлению внутреннего финансового контроля ввиду усложнения его предмета.
V. Развитие информационной системы управления государственными финансами
14. Автоматизация системы управления государственными финансами.
В Саратовской области в настоящее время действует комплекс автоматизированных систем обеспечения бюджетного процесса, которые постепенно совершенствуются с учетом новаций бюджетного законодательства.
В ходе работ по автоматизации в рамках программы реформирования было проведено расширение функциональных возможностей автоматизированной информационной системы "Прогноз и планирование бюджета Саратовской области" с учетом принципов бюджетирования, ориентированного на результат, в частности, добавлены модули "Управление по целям и задачам", "Планирование бюджетных ассигнований", "Государственное задание", увязка с модулями "Закон о бюджете", "Реестр расходных обязательств", "Долговая книга".
На базе программного обеспечения осуществляется мониторинг и анализ исполнения консолидированного бюджета Саратовской области, областного и местных бюджетов, проводится мониторинг оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований области, расчет показателей для мониторинга местных бюджетов, осуществляемого Министерством финансов Российской Федерации. Внедряется оценка качества финансового менеджмента главных распорядителей, ведение реестра бюджетных кредитов. Таким образом, в области в настоящее время сформированы основы единой автоматизированной системы управления бюджетным процессом.
В то же время развитие отношений в сфере общественных финансов предъявляет новые требования к составу и качеству информации о финансовой деятельности публично-правовых образований, в частности, введение в действие положений Федерального закона от 8 мая 2010 года N 83-Ф3 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" требует совершенствования действующего программного обеспечения.
Для решения поставленной задачи планируется провести модернизацию системы управления государственными финансами с учетом положений указанного федерального закона.
Реализация мероприятия позволит создать инструментарий для принятия более обоснованных решений с целью повышения эффективности бюджетных расходов.
Риски осуществления данного мероприятия могут быть связаны с невыполнением поставленной задачи поставщиком услуг или с недостатком средств на приобретение программного обеспечения.
VI. Формирование региональной компоненты комплексной федеральной контрактной системы
15. Оптимизация системы государственных закупок области.
Первоочередной задачей на 2011-2013 годы является совершенствование правового регулирования осуществления государственных (муниципальных) закупок, в том числе их планирования, размещения заказов и исполнения контрактов. Кроме того, должна быть обеспечена интеграция информационных ресурсов, связанных с размещением заказов и исполнением контрактов.
На текущий момент основными недостатками в деятельности заказчиков и недостатком правового поля, способствующим коррупционным проявлениям и недостаточно эффективному использованию бюджетных средств, являются:
отсутствие единой методологии планирования потребностей в продукции, ясных и стандартизированных требований к закупаемым для государственных и муниципальных нужд товарам, работам и услугам и их характеристикам;
слабая увязка планирования с реальной потребностью в закупках товаров, работ и услуг;
отсутствие реального механизма определения начальных цен торгов, что при недостаточной конкуренции приводит к завышению контрактных цен;
планирование закупок без учета достигнутых результатов предыдущих периодов и привязки к конкретным целевым показателям исполнения контрактов;
недостаточный государственный контроль при планировании и осуществлении закупок;
отсутствие единого органа государственной власти области, уполномоченного на размещение заказов по заявкам государственных заказчиков.
Для устранения названных недостатков требуется обеспечить единство технологического цикла поставок товаров, работ и услуг за счет регламентации и структурирования всех стадий процессов закупок, интеграцию информационных ресурсов, связанных с размещением заказов и исполнением контрактов.
В целях повышения эффективности и обоснованности финансовых затрат на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд необходимо упорядочить вопросы:
определения объема и структуры государственных нужд, в том числе в натуральном выражении, исходя из расчетно-нормативных затрат на оказание государственных услуг и выполнение функций;
установления по наиболее крупным объектам государственных закупок перечня товаров, работ и услуг, необходимых для обеспечения государственных нужд в очередном финансовом году и плановом периоде;
определения начальных цен продукции для разных ее типов;
проведения мониторинга цен, предметов закупки, производителей и поставщиков товаров, работ и услуг.
Кроме того, стоит задача совершенствования работы официального сайта "Госзаказ Саратовской области" и перехода на проведение электронных аукционов на федеральных электронных торговых площадках.
Посредством создания региональной компоненты комплексной федеральной контрактной системы планируется наладить единый цикл обеспечения государственных и муниципальных нужд от планирования до исполнения контрактов и приемки их результатов.
Проведение данных мероприятий обеспечит более экономное и рациональное использование бюджетных средств. Риски связаны с высокой затратностью планируемых мероприятий в части создания и использования информационных систем.
Правопорядка, quod enim ad ... на бизнес (минимум на 1,7 – 1,75% ВВП), в целом же за период 2011 -2013 годов она возрастет примерно на ... года Правительства России приняло «Программу по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года» ...
Государственная программа " информационное общество (2011 - 2020 годы)" п а с п о р т
ПрограммаОбеспечение Программы на 2011 - 2013 годы и на период до 2020 года представлено в приложении № 4 к Программе. В целях повышения эффективности расходования бюджетных средств...
Постановление Правительства Ханты-Мансийского АО - Югры от 9 октября 2010 г N 246-п " О целевой программе Ханты-Мансийского автономного округа - Югры " Содействие занятости населения на 2011 - 2013 годы"
Программа3). В состав расходов на оказание услуг по профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации, опережающему... населения" на 2011 - 2013 годы" Порядок предоставления бюджетных средств для ежемесячной компенсации расходов работодателей, ...
К о н ц е п ц и я федеральной целевой программы " развитие внутреннего и въездного туризма в российской федерации (2011 - 2016 годы)"
ДокументОтечественного туристского продукта на внутреннем и мировом рынках; проведение мероприятий по повышению квалификации и подготовки... (2011 год ) II этап III этап 2012 год 2013 год 2014 год 2015 год 2016 год к отчетному периоду (про...
Кузнецова Ж.С., аспирант кафедры финансового и административного права РГЭУ (РИНХ).
Бюджетный кодекс РФ (далее - БК РФ) закрепляет ряд принципов бюджетной системы, которые обязывают правоприменителя к определенному поведению или устанавливают определенные запреты. Качество правового регулирования во многом зависит от того, как в них сформулированы и раскрыты принципы.
Ст. 33 БК РФ устанавливает, что принцип сбалансированности бюджета означает соответствие предусмотренных бюджетом расходов суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Таким образом, в основе реализации принципа сбалансированности бюджета лежит взаимодействие основных параметров бюджета - доходов и расходов.
Ключевой является расходная часть бюджета, ведь именно через расходы реализуются политические и экономические цели государства. Рассматривая итоги реализации государственной политики в сфере бюджетных отношений, можно сказать, что вопросам эффективного использования бюджетных средств уделяется недостаточно внимания. Низкий уровень социального обеспечения, недостаточное финансирование здравоохранения, образования, правоохранительных органов, недостаточные инвестиции в научные исследования - все это следствие неэффективной государственной политики в сфере бюджетных расходов. Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод об отсутствии четко сформулированных принципов расходования бюджетных средств.
Следует согласиться с мнением Х.В. Пешковой: "Специфика расходов бюджета государства и входящих в его состав общественно-территориальных образований заключается в том, что именно на них возлагается первоочередная нагрузка по финансированию задач и функций государства, мероприятий, отражающих его политику в различных сферах общественной жизнедеятельности" <1>.
<1> Пешкова Х.В. Принципы осуществления расходов бюджета: некоторые теоретические и практические аспекты // Финансовое право. 2006. N 11. С. 33.
Само понятие эффективности использования бюджетных средств не регламентировано бюджетным законодательством, оно лишь упоминается в БК РФ среди принципов бюджетной системы. Согласно ст. 34 БК РФ принцип результативности и эффективности расходования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. При этом порядок и методика определения эффективности расходования бюджетных средств отсутствуют как в законодательстве, так и в иных нормативных актах.
Для выявления роли и значения расходов в экономической жизни их классифицируют по определенным признакам. Основной, на наш взгляд, является функциональная классификация. Необходимо заметить, что функциональная классификация расходов бюджета - это, прежде всего, перечень основных функций государства. Следовательно, бюджетный процесс должен быть направлен на выявление приоритетных направлений расходов на конкретном этапе исторического развития, анализ экономических последствий расходования бюджетных средств, оценку их эффективности.
От качественных и количественных характеристик расходов бюджета напрямую зависит соблюдение принципа сбалансированности бюджета. Как справедливо отмечают ученые-экономисты, эффективная политика государства предполагает рост государственных расходов при совершенствовании их структуры в расчете на то, чтобы активизировать создание макроструктурных условий дальнейшего прогресса <2>.
<2> Воронин Ю. От дефицита начала реформ к профициту "дерегулирования" // Экономист. 2002. N 12. С. 3.
Желая максимально сбалансировать бюджет, законодатель должен стремиться к тому, чтобы найти способы и механизмы, с помощью которых можно осуществлять эффективное правовое регулирование бюджетной сферы. В процессе реализации государством своих функций немаловажное значение приобретают качество и эффективность планирования и осуществления расходов бюджета.
Достижение указанной цели - длительный процесс, требующий совершенствования бюджетного планирования. Как известно, бюджетное планирование представляет собой комплекс работ, цель которых - сбалансировать доходные возможности и расходные потребности. Бюджетное планирование осуществляется на стадии составления проекта бюджета на новый финансовый год. Правовое регулирование данного вопроса, как отмечает М.А. Клишина, имеет ряд негативных особенностей. В частности, неоднозначное установление сроков подготовки отдельных документов и материалов и их соотношение со сроками составления проекта бюджета, несоблюдение на практике ряда установленных в БК РФ сроков подготовки документов и материалов (например, бюджетное послание Президента РФ согласно ст. 170 БК РФ должно направляться в Федеральное Собрание не позднее марта, однако фактически оно направляется лишь в мае - июне) и др. <3>. Важным аспектом рассмотрения проблемы бюджетного планирования является вопрос о приоритетности расходов бюджета, который, как отмечает С. Лушин, сочетает в себе две тенденции:
<3> Клишина М.А. Составление проекта бюджета: проблемы и перспективы // Финансовое право. 2006. N 3. С. 3.
- наличие традиционных, давно устоявшихся расходов (например, численность учащихся, пенсионеров, больных и др.);
- появление новых объектов финансирования, ранее неизвестных или на достижение которых ранее не было ресурсов <4>.
С. Лушин подчеркивает, что наличие двух разных слагаемых в общем объеме финансирования расходов бюджета предполагает обязательное ежегодное обсуждение именно новых предложений по использованию государственного финансового фонда <5>. С целью достижения эффективности бюджетных расходов, их оптимизации на федеральном уровне с 2004 г. внедрен самый важный элемент финансово-правового регулирования - бюджетирование по результатам. Бюджетирование по результатам представляет собой процесс подготовки, организации и контроля бюджета в целях разработки и принятия оптимальных решений. В рамках данной процедуры заслушиваются доклады субъектов бюджетного планирования об основных направлениях их деятельности и ожидаемых результатах, что позволяет повысить результативность бюджетных расходов, сделать планируемые показатели более обоснованными.
<5> Лушин С. Указ. соч. С. 69.
Очевидна прямая зависимость сбалансированного бюджета от эффективности экономического планирования расходов бюджета. Так, планируемый профицит, ставший характерным явлением для экономики нашей страны, характеризуется превышением доходов над расходами бюджета и возникает следующим образом:
- запланированная сумма доходов превышает сумму расходов, но при этом расходы удовлетворяют потребностям социально-экономического развития страны;
- запланированная сумма доходов превышает сумму расходов, но расходы занижены относительно необходимого уровня финансирования и не удовлетворяют потребностям социально-экономического развития.
Первая модель возникновения бюджетного профицита характеризует фазу экономического подъема. Рассматривая итоги экономической и бюджетной политики за последние несколько лет, можно сделать вывод, что для нашей страны характерен профицит второго типа. Планируемый профицит является инструментом проведения политики, создающей видимость экономического подъема. В результате наблюдается недофинансирование многих направлений расходов, что может привести к значительным издержкам социально-экономического развития страны.
Однако, если вопросу дефицита бюджета посвящена отдельная глава БК РФ, то по теме профицита законодательное регулирование отсутствует, за исключением отдельных статей, в частности касающихся доходов, полученных сверх сумм, утвержденных законом о бюджете. При этом данные статьи (ст. ст. 232, 260 БК РФ) действуют лишь в отношении незапланированного профицита. Гл. 12 БК РФ "Профицит бюджета и порядок его использования", состоящая из ст. 88, была исключена ФЗ РФ от 05.08.2000 N 116-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ" <6>. В России же начиная с 2000 г. (за исключением 2001 г.) профицит планируется в бюджете так же, как раньше планировался дефицит. Однако в гл. 22 БК РФ, посвященной порядку рассмотрения и утверждения законов о федеральном бюджете, нет ни слова о профиците. Вместе с тем в соответствии с ФЗ РФ от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" <7> введена гл. 13.2 "Использование нефтегазовых доходов федерального бюджета", которая устанавливает, что нефтегазовые доходы федерального бюджета используются для финансового обеспечения нефтегазового трансферта, а также для формирования и использования Резервного фонда и Фонда будущих поколений. Цель сбережения части доходов от невозобновляемых ресурсов - использование этих доходов, когда ресурсы будут исчерпаны или цена на них будет такая низкая, что не позволит жить на этот доход. Теоретически эта идея привлекательна, но практически возникают вопросы: как распределить во времени эти ресурсы, на какие цели направить и др. По нашему мнению, необходимо с большой осторожностью отнестись к правовому регулированию данного вопроса. Фактически создание подобного фонда может привести к замораживанию средств бюджета при одновременном наличии проблем в развитии образования, науки, производства, недостаточном пенсионном обеспечении и др. Изменения, внесенные в БК РФ, направлены на исправление ситуации свободного маневрирования финансовым резервом с полным отсутствием общественного контроля за использованием изъятых из экономики средств. Насколько эффективно будут использоваться сбереженные средства, покажет время, но уже сейчас очевидно, что гораздо более ценным наследием для будущих поколений является обновленная инфраструктура. Для этого требуются большие инвестиции, иначе дальнейший рост расходов приведет к тому, что на финансирование бюджета уйдут все нефтяные сверхдоходы - и те, которые будут генерироваться в Резервном фонде, и те, которые предназначены для будущего.
<6> ФЗ от 05.08.2000 N 116-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ" // Собрание законодательства. 2000. N 32. Ст. 3339.
<7> ФЗ от 26.04.2007 N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" // Российская газета. 2007. 28 апреля.
Рассматривая опыт зарубежных стран <8>, необходимо отметить, что непрерывным атрибутом концепции экономического роста является рост инвестиций в производство. Принятый в 1998 г. Федеральный закон РФ "О бюджете развития" создавал правовой режим формирования инвестиционных ресурсов за счет средств федерального бюджета и инвесторов, кредитования инвестиционного бизнеса. Безусловно, это было положительное явление законотворческого процесса, но действие указанного Закона неоднократно приостанавливалось, а в настоящее время он утратил силу.
<8> Вострикова Л.Г. Опыт разработки и принятия бюджета США // Советское государство и право. 1989. N 12. С. 124.
Изложенное позволяет сделать следующие выводы: бюджетные средства используются недостаточно эффективно, все еще распространена практика нецелевого использования бюджетных средств. В этом направлении необходим комплексный подход, требующий не только финансово-правового регулирования, но и совершенствования других отраслей законодательства. Бюджетные расходы не решают многих социальных проблем, не организовано на должном уровне перераспределение расходов в пользу социально незащищенных слоев населения.
Таким образом, можно выделить основные направления в развитии бюджетной сферы:
- повышение эффективности бюджетных расходов с использованием различных механизмов, основанных на научном подходе к сущности данной категории;
- повышение прозрачности и ответственности администраторов бюджетных средств;
- переход на финансирование, основанное на долгосрочных целях развития государства.
Вступительное слово Дмитрия Медведева:
Мы договорились провести совещание в таком очень широком составе на тему эффективности исполнения бюджета. Причём не в разрезе приглашения министерств, как это бывает на заседаниях Правительства, а через общение с главными распорядителями бюджетных средств, а также государственными корпорациями, компаниями с государственным участием – всеми, кто так или иначе связан с государственным имуществом и государственным финансированием.
Вступительное слово Дмитрия Медведева на совещании о повышении эффективности бюджетных расходов
По понятным причинам нам мало сегодня просто сократить статьи расходов, нам критически важно научиться тратить деньги эффективно. Когда денег много, понятно, всё проще. Сейчас денег мало, и эффективность трат выходит на передний план.
Основная проблема также заключается в том, что у нас до сих пор остаётся очень слабая финансовая дисциплина. Эти два вопроса мы сегодня и обсудим: эффективность трат и финансовая дисциплина. Мы пригласили сюда представителей разных структур, ещё выступят коллеги и доложат свои предложения. Я вначале остановлюсь на нескольких моментах.
В условиях жёстких ресурсных ограничений для нас принципиально важным является обеспечение стабильности бюджетной системы, но при этом сохранение условий для развития отдельных отраслей, для развития социальной сферы, для нормальной работы компаний и предприятий. За всем этим стоят интересы людей, и это главное. Мы должны вовремя платить зарплату, выполнять социальные обязательства, но тем не менее сохранять инвестиционные расходы и продолжать инфраструктурные проекты. Поэтому оптимизировать расходы – это не значит только их сократить и меньше тратить, хотя это и важно. Здесь важным является и другое – сконцентрировать ресурсы на приоритетах, грамотно планировать финансовые потоки и использовать свободные денежные средства.
Д.Медведев: «Оптимизировать расходы – это не значит только их сократить и меньше тратить, хотя это и важно. Здесь важным является и другое – сконцентрировать ресурсы на приоритетах, грамотно планировать финансовые потоки и использовать свободные денежные средства».
Одна из основных проблем – низкий уровень исполнения расходных обязательств. По данным Счётной палаты (я думаю, Татьяна Алексеевна (Т.Голикова) об этом скажет ещё), по итогам прошлого года – самый низкий за последние три года, что особенно прискорбно с учётом того, что денег у нас становится меньше, экономика сжимается, выполнять обязательства всё труднее, а уровень исполнения расходов, тех, которые уже запланированы, – ухудшается.
На протяжении ряда лет бюджетные ассигнования распределяются лишь в конце года. Это просто безобразие. Мне, когда я получаю эти бумаги где-то в конце декабря, просто хочется позвонить и принять кадровые решения в отношении тех структур, которые их долго готовили и вносили. Мы же понимаем, что это такое. Это просто непрофинансированные обязательства. В конце года лавиной всё это вываливают в Правительство, и потом мы вынуждены принимать такие решения. Это безобразие, хочу об этом прямо сказать в начале нашего совещания. Если что-то подобное в этом году повторится – а год действительно очень сложный, – очевидно, что дисциплинарная ответственность наступит для всех, кто таким образом готовил документы, вне зависимости от чинов и званий.
Всё это говорит и о недостаточном качестве бюджетного планирования. Очень долго проводятся конкурсы по заключению государственных контрактов, согласовывается проектная документация. Причём здесь виноваты очень часто самые разные структуры, нельзя во всём обвинять Минфин. У нас любимое занятие говорить: Минфин нам что-то не согласовывает. Да, Минфин тоже, наверное, не идеально работает, но я разбирался по нескольким случаям (не буду называть) – Минфин всё сделал. Месяцами туда-обратно гоняют бумажки – по конкурсам, по определению критериев.
Я неоднократно обращал внимание руководителей федеральных органов власти на ещё одну очень серьёзную проблему – это дебиторская задолженность. Это касается в том числе межбюджетных трансфертов и субсидий. Недопустимо, когда деньги, которые ждут в регионах, на предприятиях, просто лежат на счетах, а это сплошь и рядом. Даже в нынешних весьма сложных экономических условиях мы находим возможность не просто сохранить, а увеличить бюджетные средства по ряду направлений, которые считаем перспективными и которые у нас на самом деле хорошо развиваются. И что же мы видим? К концу года по ним большие остатки, огромные остатки. И не потому, конечно, что эти деньги никому не нужны, – нет, это вопрос просто элементарной финансовой дисциплины.
Теперь в отношении компаний с государственным участием. Мы, собственно, ожидаем от вас, коллеги, такого же подхода к своим операционным расходам. Во всех государственных компаниях создаются единые казначейства (насколько я понимаю, практически созданы), которые должны сделать эту работу более целенаправленной и результативной. Наша общая задача – также не допустить роста объёмов дебиторской задолженности. Скоро заработает норма, которая предусмотрена законом о бюджете, о казначейском сопровождении субсидий и взносов в уставный капитал государственных компаний. Я рассчитываю, что казначейство обеспечит комфортные условия, с тем чтобы не происходило сбоев в текущей работе государственных компаний, чтобы это не повлияло на инвестиционные планы. Казначейство будет отслеживать, на что идут средства от одного субподрядчика к другому, чтобы эти средства расходовались эффективно. Там мы сделали кое-какие исключения, хочу прямо предупредить эти компании: если мне не понравится, как там всё работает, – всё заберём, через казначейство запустим. Вы понимаете, о чём я говорю.
Особое внимание хочу заострить на работе с государственными программами. Есть примеры, когда бюджетные деньги, которые мы выделяем на такие программы, либо не тратятся, либо в течение года неоднократно перераспределяются. Да, у нас тяжёлые условия, мы вынуждены перепланировать многое, тем не менее нужно стараться минимизировать такого рода решения.
Что касается компаний с государственным участием. Нужно максимально внимательно, аккуратно подходить сегодня к формированию своих инвестиционных программ. По сути, мы с вами понимаем: несмотря на то, что это акционерные общества или государственные корпорации и у них свои, отдельные права, как принято говорить, на имущество и на денежные средства, это всё равно в конечном экономическом смысле (подчёркиваю, в экономическом смысле, не юридическом) не сильно отличается от бюджетных инвестиций. Но при этом, если бюджетные инвестиции оказались под серьёзным прессингом, инвестиции государственных компаний в этом смысле не испытывают такого серьёзного давления, и там есть чем позаниматься.
У нас предусмотрен ряд мер, чтобы увеличить доходы в федеральный бюджет, в том числе есть идея, чтобы государственные компании направляли на выплату дивидендов не менее 50% от прибыли. Но такое решение вовсе не означает автоматическое сокращение инвестиционной активности российских компаний. Тут нужно всё взвесить, потому что в каждом таком решении есть, естественно, и плюсы, и минусы. В любом случае источником финансирования программ должен быть денежный поток, который высвобождается в результате сокращения операционных издержек. Во-вторых, проекты, которые в достаточной мере рентабельны, – а такие проекты, надеюсь, составляют большинство у государственных компаний, – могут быть профинансированы через заёмные источники или через продажу активов компании. Ну и, конечно, такое решение должно приводить к отказу от неэффективных проектов.
Есть идеи повышения эффективности расходов у Министерства финансов, у Счётной палаты. Надеюсь, что и у руководителей наших органов управления, главных распорядителей бюджетных средств, у государственных компаний, компаний с госучастием будут свои, дополнительные соображения.
Начнём обсуждение.