Межбюджетные отношения - это финансовые взаимоотношения федеральных органов власти с органами власти субъектов РФ и муниципальных образований в процессе формирования и исполнения бюджетов всех уровней в соответствии с их полномочиями и возложенными на них задачами и функциями.
Основными целями межбюджетных отношений являются:
- повышение уровня жизни, обеспечение социальной защищенности и равного доступа населения к общественным услугам и социальным гарантиям на всей территории страны;
- обеспечение устойчивого экономического развития при оптимальном использовании ресурсного и налогового потенциалов каждого из регионов и страны в целом;
- упрочение государственного устройства и территориальной целостности страны, предотвращение центробежных тенденций и конфликтов между властями разных уровней по поводу распределения и использования ресурсов национальной бюджетной системы в интересах реализации долгосрочной стратегии территориального развития России.
- разграничение и закрепление расходных полномочий по соответствующим уровням бюджетной системы;
- разграничение налоговых полномочий и доходных источников между бюджетными уровнями;
- выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований с учетом их расходных полномочий и налогового потенциала.
Группировка регионов РФ на базе комплексной оценки их социально-экономического развития и мероприятия по преодолению значительных различий в уровне этого развития приведены в федеральной целевой программе «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов РФ (2002 - 2010 гг. и до 2015 г.).
Критериями эффективности модели межбюджетных отношений должны быть:
- увеличение экономического потенциала региона, его вклада в национальную экономику;
- качество и объем бюджетных услуг предоставляемых населению регионов на всей территории страны.
Выравнивающая функция призвана выравнивать бюджетную обеспеченность тех территориальных образований, где она меньше необходимого (обеспечивающего соблюдение конституциональных и других государственных социальных гарантий на всей территории страны) уровня.
Стимулирующая функция призвана стимулировать наращивание налогового потенциала, своевременный и полный сбор платежей в бюджет на подведомственной территории, а также рациональное и эффективное их расходование.
Обе функции подлежат реализации в основном в сочетании. В нашей стране выравнивающая функция стала преобладающей в ущерб стимулирующей.
Поэтому с 2005 г. начался новый этап в реформировании межбюд- жетных отношений.
Главная задача - преодоление иждивенческих настроений, превращение межбюджетных отношений в фактор экономического роста как на отдельных территориях, так и в стране в целом.
Но в то же время надо иметь в виду, что, если централизация доходов в вышестоящих уровнях бюджетной системы ведет к иждивенчеству, то и децентрализация доходов по уровням бюджетной системы должна иметь предел, за которым может усилиться сепаратизм, приводящий к нарушению единого экономического пространства и сочетания общегосударственных, региональных и местных интересов.
Основу межбюджетных отношений составляют межбюджетные трансферты.
Межбюджетные трансферты - это средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ.
Межбюджетные трансферты (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения органами власти субъектов федерации и органами местного самоуправления бюджетного законодательства РФ и законодательства РФ о налогах и сборах.
Если расчетная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (кроме субвенций) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 5 % и более объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, то в отношении данного субъекта применяются ограничения и меры, устанавливающиеся по мере роста выше указанной доли.
Аналогичного типа ограничения и меры применяются и к муниципальным образованиям, получающим межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ.
Межбюджетные трансферты распределяются таким образом, чтобы стимулировать увеличение субъектами РФ собственной доходной базы, повышение качества управления региональными финансами и совершенствование порядка предоставления инвестиционной поддержки регионов.
Основными формами межбюджетных трансфертов являются дотации, субсидии и субвенции.
Дотация - это форма бюджетных ассигнований на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ (если ассигнования поступают из федерального бюджета) или муниципальных образований (если средства поступают из регионального бюджета).
Дотации из федерального бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ образуют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ. Распределение дотаций из этого фонда осуществляется в соответствии с единой методикой, утвержденной Правительством РФ. Дотации из данного фонда предоставляются тем субъектам РФ, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ.
Минимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ с учетом дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ определяется на срок не менее 3 лет.
Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом субъекта РФ исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичными показателями в среднем по консолидированным бюджетам субъектов РФ с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость
предоставления одного и того же объема государственных и муниципальных услуг в расчете на одного жителя.
Субсидия - это форма бюджетных ассигнований на софинансирова- ние расходных обязательств бюджетами разного уровня.
Совокупность субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета образует Федеральный фонд софинансирования расходов.
Цели, условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов РФ, критерии отбора субъектов РФ для предоставления меж- бюджетных субсидий и их распределение между субъектами РФ устанавливаются федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ на срок не менее З лет.
Субвенция - это форма бюджетных ассигнований, предоставляемая для финансового обеспечения передаваемых на другой бюджетный уровень полномочий органов власти вышестоящего уровня.
Совокупность субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета образует Федеральный фонд компенсаций.
Методики распределения субвенций из федерального бюджета утверждаются Правительством РФ на основании Бюджетного кодекса РФ, федеральных законов и нормативно-правовых актов Президента РФ и Правительства РФ.
Иные межбюджетные трансферты могут быть предоставлены бюджетом РФ в случаях и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ.
Аналогичные фонды формируются в расходной части бюджетов других уровней.
Вар.1
Межбюджетные отношения – один из основных факторов, влияющих на социально-экономическое развитие государства. От того, насколько эффективно и целесообразно распределены обязанности и финансовые ресурсы для их выполнения бюджетами, зависит возможность государства выполнять свои функции, а для населения – обеспеченность бюджетными услугами.
Согласно БК РФ под межбюджетными отношениями понимаются взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.
Межбюджетные отношения основываются на принципах: распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ; разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ; равенства бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных образований; выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований; равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.
В соответствии с этими принципами отдельные виды бюджетных расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ и из бюджетов субъектов РФ - в местные бюджеты.
В настоящее время осуществлено законодательное разграничение налоговых полномочий и доходных источников за бюджетами разных уровней. Однако при этом остаются нереализованными такие важнейшие принципы межбюджетных отношений, как принцип бюджетной сбалансированности, то есть, соответствия доходов и расходов бюджета, и принцип бюджетной самостоятельности. Основные доходы концентрируются на федеральном уровне. И хотя Бюджетный кодекс провозглашает принцип «одноканального направления»: один налог – один бюджет, более 80 % налоговых поступлений в бюджеты субъектов Федерации – это отчисления от федеральных налогов. При этом особенно сузилась финансовая база местных бюджетов. Осталось всего 2 местных налога – земельный и налог на имущество физических лиц. Это притом, что расходные полномочия местных бюджетов в соответствии с последними законодательными изменениями расширились. Эти изменения еще более усугубили несбалансированность местных бюджетов.
Проблема учета и распределения межбюджетных трансфертов. Необходимость усиления их стимулирующего влияния на экономику регионов. Сложившаяся модель распределения налоговых доходов по уровням бюджетной системы предполагает особую значимость различных видов финансовой помощи вышестоящих бюджетов нижестоящим.
Всего три четверти регионов являются дотационными.
Важной проблемой в сфере предоставления финансовой помощи из вышестоящих бюджетов является плохой учет трансфертов, значительная часть которых идет вне системы бюджетных отношений и не увязана с уровнем бюджетной обеспеченности регионов.
В настоящее время межбюджетные трансферты концентрируются в 5 фондах (Фонд финансовой поддержки регионов, Фонд компенсаций, фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития, Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов), которые формируются и распределяются на основе нормативных документов Правительства РФ.
Тем не менее, часть трансфертов выделялась и выделяется вне рамок этих фондов. Таким образом, нарушается принцип единства системы федеральной финансовой поддержки. Особенно остро эта проблема стоит с инвестиционной финансовой помощью. Средства на инвестиционные цели из федерального бюджета идут в регионы самыми различными путями, вне названных 5 фондов. Например, это субсидии на дорожное хозяйство, средства на строительство объектов региональной и муниципальной собственности в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы, различные программы регионального паритета и прочее.
Существующая модель распределения межбюджетных трансфертов (как и модель межбюджетных отношений в целом) способна отчасти решить задачу выравнивания финансовой обеспеченности территорий, но не способна стимулировать экономическое развитие территорий. Региональные органы власти при такой системе не только не заинтересованы в наиболее эффективном использовании собственных возможностей, но ориентированы на иждивенческую модель поведения.
В настоящее время уже опробованы и показали свою эффективность такие виды финансовой помощи, которые оказывают стимулирующее влияние на финансово-бюджетную политику региональных и местных властей. Это Фонд софинансирования социальных расходов для ускорения темпов реформы ЖКХ и Фонд реформирования региональных финансов (субсидии из Фонда предоставляются субъектам Российской Федерации, отобранным на конкурсной основе, и направляются на реформирование и оздоровление региональных финансов, развитие социальной инфраструктуры, повышение эффективности бюджетных расходов, поддержку экономических реформ. . Необходимо расширять этот опыт, определив круг региональных и муниципальных полномочий, которые могут быть пригодны для софинансирования, а также установить четкие критерии и порядок получения данной финансовой помощи.
Таким образом, одной из основных причин является недостаточно эффективная система распределения межбюджетных трансфертов между регионами, не стимулирующая регионы усиленно работать в плане оптимизации своих финансово-хозяйственных ресурсов и поощряющая иждивенчество. Конечно, определенные позитивные сдвиги в данном направлении есть, но они все еще недостаточны, чтобы в ближайшее время существенно изменить ситуацию к лучшему.
Вар.2
Межбюджетные отношения - это финансовые отношения между федеральными органами власти, органами власти субъектов Федерации и муниципальными образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.
Наличие межбюджетных отношений определяется неодинаковым экономическим развитием конкретных территорий. Одни из них имеют богатые природные ресурсы, другие обладают важным стратегическим положением, определяющим их значение в государстве. Природные ресурсы принадлежат всем гражданам. Это предопределяет необходимость перераспределения в интересах государства в целом ренты, которую приносят эти ресурсы.
Кроме того, в одних регионах промышленность исторически развивалась быстрее, чем в других. В условиях экономического кризиса 1992-1998 гг., сопровождавшегося падением производства почти на 50%, неравномерность развития конкретных регионов значительно усилилась.
Финансовая помощь
Финансовая помощь из федерального бюджета на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности предоставляется субъектам Федерации при условии подписания соглашения об исполнении его бюджета через Федеральное казначейство.
Субъект Федерации, получающий финансовую помощь из федерального бюджета, не имеет права:
- предоставлять бюджетные кредиты в размере, превышающем 3% расходов его бюджета;
- предоставлять государственные гарантии в размере, превышающем 5% расходов его бюджета.
Размер финансовой помощи субъекту Федерации определяется на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг.
Эти нормативы должны разрабатываться с учетом государственных социальных стандартов, т. е. гарантированного государством объема услуг.
Субвенции бюджетам субъектов Федерации предоставляются на финансирование расходов, имеющих целевой характер, в частности:
- расходов, передаваемых из бюджетов других уровней бюджетной системы;
- расходов по федеральным целевым программам;
- капитальных расходов.
Субъекты Федерации могут привлекать целевые бюджетные ссуды на финансирование кассовых разрывов, вызванных сезонным характером поступлений доходов, на срок до шести месяцев на возмездных и безвозмездных условиях.
Минфин РФ и Счетная палата РФ имеют право провести ревизию бюджета субъекта Российской Федерации - получателя финансовой помощи из федерального бюджета.
Если субъект Федерации получает финансовую помощь в размере более 50% расходов его консолидированного бюджета, то ревизия его бюджета осуществляется в обязательном порядке.
Бюджетам муниципальных образований финансовая помощь оказывается из бюджетов субъектов Федерации.
Эта помощь предоставляется в следующих формах:
- ассигнований для выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности;
- субвенций на финансирование целевых расходов;
- бюджетных ссуд на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении местных бюджетов.
Ревизионные органы субъекта Федерации, оказывающего финансовую помощь, имеют право осуществить проверку исполнения бюджета муниципального образования - получателя этой помощи.
Законом о федеральном бюджете может предусматриваться финансовая помощь не только субъектам Федерации, но и бюджетам муниципальных образований.
Обычно такая помощь предоставляется на финансирование целевых расходов, предусмотренных федеральными программами или законами. Федеральные органы власти имеют право осуществлять проверки расходования средств, поступающих в бюджеты муниципальных образований из федерального бюджета.
Межбюджетные трансферты
Для повышения результативности решения текущих задач территориальных бюджетов важную роль играют межбюджетные трансферты.
Межбюджетные трансферты - это средства одного бюджета бюджетной системы РФ, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы РФ.
Межбюджетные трансферты осуществляются через Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ, Фонд регионального развития, Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов и Фонд компенсаций.
Существующие в настоящее время в России межбюджетные трансферты можно разделить на следующие группы:
- нецелевые (блочные) дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности;
- целевые трансферты;
- компенсационные выплаты.
Бюджетным кодексом РФ определены следующие формы межбюджетных трансфертов:
- Бюджетный кредит - форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юр.лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах;
- Дотация - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основе. Дотации осуществляются из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Предоставляются они при условии соблюдения органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления бюджетного законодательства РФ и законодательства РФ о налогах и сборах;
- Субвенция - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы.
Целевое назначение и состав межбюджетных трансфертов формируются на основе расходов федерального бюджета с учетом изменений бюджетного и налогового законодательства.
Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в форме:
- дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации; субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации;
- субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации;
- иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации;
- межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов.
Многообразие типов и видов трансфертов обусловлено их назначением в практике межбюджетного регулирования. Так в отношениях между центральным (федеральным) правительством и правительствами штатов или муниципалитетов трансферты обычно выполняют следующие функции :
- выравнивание бюджетной обеспеченности территорий и обеспечение равномерного доступа к гарантированному набору государственных услуг на всей территории;
- компенсация нижестоящим бюджетам затрат на финансирование мероприятий общенационального значения, стоимость которых превышает доходные возможности данных бюджетов;
- стимулирование в регионах предоставления расширенных социальных благ населению в объемах, превышающих гарантированный государством уровень, с целью повышения уровня его жизни и социальной обеспеченности;
- поощрение реализации экономических, социальных и политических реформ нижестоящими органами власти на своей территории;
- снижение социальной напряженности в регионе, стимулирование экономического роста.
Вар.3
Межбюджетные отношения- это совокупность отношений внутри бюджетной системы страны, включающая в качестве основных функциональных элементов разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы, распределение доходов между уровнями бюджетной системы, а также перераспределение средств между бюджетами разных уровней и видов
Межбюджетные отношения- бюджетные отношения между тремя уровнями власти: федеральным, субъектов Федерации и органов местного самоуправления
Закрепление определенного порядка движения финансовых потоков по уровням бюджетной системы государства и организация экономических отношений, возникающих по этому поводу, составляют по существу основу механизма бюджетного регулирования, через который федеральные, региональные и местные органы власти и управления выполняют свои представительные и исполнительские функции с соблюдением требований формальной финансовой независимости их политики от вышестоящих уровней
Межбюджетные отношения основываются на определенных принципах. В условиях бюджетного федерализма наиболее важными из них являются следующие: 1. транспарентность (ясность, прозрачность, гласность) межбюджетных отношений; 2. взаимная ответственность сторон за исполнение межбюджетных обязательств; 3. четкая нормативная регламентация, исключающая возможность торга и субъективизма в распределении бюджетных средств; 4. обеспечение гарантий единого доступа граждан, вне зависимости от места своего проживания, к основным социальным благам и услугам
Наличие федеративного административно-территориального устройства само по себе еще не является достаточным признаком бюджетного федерализма.
Бюджетный федерализм предполагает не только большую децентрализацию бюджетной системы, но и большую ответственность, и самостоятельность всех ее звеньев. Это отражено в принципах межбюджетных отношений.
В Бюджетном кодексе РФ (ст. 6) межбюджетные отношения определены как «межбюджетные отношения - взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса». Такое определение данного понятия носит весьма общий характер, сводя эти отношения к бюджетным правоотношениям и бюджетному процессу не затрагивая самой их сути.
Межбюджетные отношения - это отношения между органами власти, преимущественно разных уровней, по разграничению на постоянной (без ограничения сроком) основе расходных и доходных полномочий, соответствующих им расходов и в максимально возможной степени доходных источников, а также межбюджетному регулированию: возможному распределению некоторых налогов по временным (не менее чем на очередной финансовый год) нормативам отчислений между бюджетами разных уровней и перераспределению средств из бюджетов одного уровня бюджетной системы в другой в разных формах в целях обеспечения доступа граждан на всей территории страны к получению бюджетных услуг в объеме и качестве не ниже минимально необходимого уровня.
Потребность в таком регулировании возникает в основном тогда, когда у органов власти нижестоящего территориального уровня при формировании бюджетов не хватает по объективным причинам средств от доходных источников, закрепленных на постоянной основе полностью или частично, для обеспечения минимально необходимых расходов в соответствии с возложенными на них функциями и полномочиями.
Межбюджетное регулирование осуществляется, как правило, органами власти вышестоящего уровня путем вертикального (между разными звеньями бюджетной системы) и горизонтального (в разрезе бюджетов одного и того же звена бюджетной системы) выравнивания бюджетной обеспеченности территориальных образований, у которых она ниже минимально необходимого уровня.
Межбюджетное регулирование не ограничивается выравниванием бюджетной обеспеченности территориальных образований, где она меньше минимально необходимого уровня. В его функции входят также возмещение бюджетам дополнительных расходов или потерь доходов, вызванных решениями, принятыми органами власти другого уровня, и возможное долевое участие бюджетов вышестоящего уровня в расходах нижестоящих бюджетов, имея в виду стимулирование приоритетных (наиболее социально значимых) с позиции вышестоящих органов власти направлений расходования средств этих бюджетов.
Сущность ст. 7 Бюджетного кодекса РФ о бюджетных полномочиях федеральных органов государственной власти заключается в наделении федерального центра правом определения только «основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений», установления «общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов». Правовое регулирование бюджетного процесса и межбюджетных отношений на разных уровнях бюджетной системы по принципу основ означает, что федеральный центр устанавливает общие требования (принципы) по этим вопросам, детализация же их осуществляется нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальных образований. Согласно ст. 71 Конституции РФ в числе бюджетов разных уровней к предметам ведения федерального центра относится федеральный бюджет. Поэтому федеральные органы государственной власти вправе устанавливать детальное правовое регулирование по указанным вопросам, если строго придерживаться требований бюджетного федерализма, исключительно по отношению к федеральному бюджету, а органы государственной власти субъектов РФ - по отношению к региональному бюджету и местным бюджетам, руководствуясь общими принципами, установленными на федеральном уровне.
В Российской Федерации разграничение видов доходов (на постоянной основе) между уровнями бюджетной системы обеспечивается через раздельные и совместные налоги. А межбюджетное регулирование осуществляется, прежде всего отчислением от регулирующих налогов. Но с 2006 г. возможность применения таких нормативов в качестве дополнительных (дифференцированных) к единым процентным долям налогов, закрепляемым на постоянной основе, предусматривается только внутри субъектов РФ и лишь по налогу на доходы физических лиц взамен дотаций местным бюджетам, исчисленных (подушевым методом) на формализованной основе. Таким образом, в бюджетном законодательстве предпочтение отдается межбюджетному регулированию через безвозмездные и безвозвратные перечисления бюджетам других уровней в разных формах. Они согласно этому законодательству рассматриваются как межбюджетные трансферты. К таким трансфертам отнесены и бюджетные кредиты из федерального бюджета субъектам РФ, предоставляемые на возмездной и возвратной основе.
Большие различия имеются в пропорциях распределения доходов (до их перераспределения из бюджетов одного уровня бюджетной системы в другой) между центральным бюджетом государства и территориальными бюджетами.
В Российской Федерации региональные и местные органы власти обладают некоторыми правами в области налогообложения, чтобы в той или иной степени самостоятельно решать проблему бездефицитности бюджетов или сокращения их дефицитности, прежде чем рассчитывать на финансовую помощь в разных формах из бюджета вышестоящего территориального уровня. Следует отметить, что согласно Налоговому кодексу РФ существует ряд региональных и местных налогов, налоговую ставку которых может устанавливать субъект РФ или муниципальное образование, но в пределах, установленных федеральным законодательством.
Межбюджетные отношения в федеративных государствах имеют особенности, которые диктуются бюджетным устройством государства и степенью развития бюджетного федерализма. Сущность его выражается через его основные принципы. К ним относятся следующие:
наличие не менее трех основных уровней бюджетной системы;
единство общегосударственных интересов и интересов населения как основа сочетания интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;
сочетание принципов централизма и децентрализма при разграничении налогово-бюджетных полномочий, расходов и доходов, распределении и перераспределении последних в бюджеты разных уровней на объективной основе;
ведущая роль федерального бюджета как выражающего общие интересы всех субъектов федерации в сочетании с высокой степенью самостоятельности бюджетов и ответственности органов власти каждого уровня за сбалансированность бюджета, бюджетную обеспеченность, соответствующую налоговому потенциалу на данной территории, с предоставлением им необходимой для этого налоговой инициативы;
активное участие субъектов федерации в формировании и реализации налогово-бюджетной политики государства, включая межбюджетные отношения.
Объективной основой сочетания интересов бюджетов всех уровней является то, что конечной целью органов власти любого уровня должны быть интересы населения.
Сочетание принципов централизма и децентрализма в условиях бюджетного федерализма означает, что наряду с тенденцией децентрализации, характеризующейся усилением демократических начал организации и функционирования бюджетной системы страны, необходимыми условиями являются сохранение единства государства, финансовое обеспечение общих общественных потребностей как полностью бесплатных для населения (государственное управление, оборона и некоторые другие), в отличие от таких общественных потребностей, которые могут быть частично платными. Это предопределяет соблюдение приоритета федерального бюджета, выражающего общие интересы всех членов Федерации.
При реализации бюджетной политики федеративного государства важным является сочетание интересов народов многонациональной Федерации (в национально-культурном их развитии) как общегосударственная задача.
Высокая степень самостоятельности бюджетов разных уровней и ответственности органов власти за сбалансированность бюджета, бюджетную обеспеченность предопределяет повышение их заинтересованности в наращивании налогового потенциала, своевременном и полном сборе налогов, а также в эффективном расходовании бюджетных средств. Такая самостоятельность бюджетов характерна для классического бюджетного федерализма, так как она позволяет проводить на региональном и местном уровнях самостоятельную налогово-бюджетную политику в пределах своей компетенции.
Активное участие субъектов Федерации в формировании и реализации налогово-бюджетной политики государства в качестве принципа бюджетного федерализма подтверждает тот факт, что бюджетный федерализм не сводится к межбюджетным отношениям, хотя последние в значительной степени характеризуют его особенности.
Состояние межбюджетных отношений, и в частности межбюджетного регулирования, в значительной степени предопределяется тем, насколько разграничение расходов и доходных источников на постоянной основе между звеньями бюджетной системы отвечает принципу самостоятельности бюджетов. Там, где низок уровень собственных доходов, закрепленных на постоянной основе, вопрос о самостоятельности бюджета становится проблематичным.
Исходя из принципов бюджетного федерализма можно определить следующие принципы межбюджетных отношений:
сочетание интересов всех участников межбюджетных отношений;
четкое законодательное разграничение расходных полномочий между органами власти разных уровней и соответствующих им расходов, а также доходных источников (полностью или частично) между звеньями бюджетной системы;
максимально возможное разграничение на постоянной (без ограничения сроком) основе видов доходов (полностью или частично) в качестве закрепленных доходов между бюджетами разных уровней;
сокращение дотационности и количества дотационных бюджетов за счет оптимизации встречных финансовых потоков и наращивания налогового потенциала на соответствующих территориях;
равенство прав в межбюджетных отношениях субъектов Федерации с федеральным центром и муниципальных образований с органами власти субъектов Федерации;
применение в межбюджетном регулировании для всех субъектов Федерации, а внутри каждого из них для всех муниципальных образований единых методологии и критериев, учитывающих их индивидуальные и групповые особенности; обязательность компенсации недостающих средств при увеличении расходов бюджетов или снижении их доходов, явившихся следствием решений, принятых органами власти другого уровня;
недопустимость изъятия или принудительной централизации в бюджеты другого уровня собственных доходов, закрепленных на постоянной основе, дополнительно полученных или сэкономленных бюджетных средств; недопустимость изменения ранжировки территориальных образований по бюджетной обеспеченности в сопоставимых условиях при передаче им средств из вышестоящего бюджета в порядке межбюджетного регулирования; взаимная ответственность органов власти разных уровней за соблюдение обязательств по межбюджетным отношениям; наличие достоверной информации о финансовой обеспеченности территориальных образований, нуждающихся в финансовой поддержке из бюджета другого уровня;
относительная стабильность принятого к реализации механизма межбюджетных отношений;
ясность (прозрачность) и гласность межбюджетных отношений, простота расчетов.
Сравнение действующего механизма межбюджетных отношений с указанными выше принципами - требованиями бюджетного федерализма к его построению - позволяет улучшить организацию этих отношений, а также обеспечить правильный выбор направлений дальнейшего их совершенствования.
Основными функциями межбюджетных отношений являются выравнивание бюджетной обеспеченности тех территориальных образований, где она меньше минимально необходимого уровня (обеспечивающего соблюдение конституционных и других государственных социальных гарантий на всей территории страны), и стимулирование наращивания налогового потенциала, своевременного и полного сбора платежей в бюджет на подведомственной территории, а также рационального и эффективного их расходования. Обе эти функции подлежат реализации в сочетании - как двуединый процесс. Поэтому, когда выравнивающая функция становится преобладающей, вступая в противоречие со стимулирующей функцией, требуется внесение корректив в действующий механизм межбюджетных отношений.23
Исходя из вышеизложенного можно дать следующие определения разграничения и распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации.
Разграничение доходов означает законодательное закрепление федеральными органами государственной власти соответствующих видов доходов (полностью или частично) на постоянной основе за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации.
Распределение доходов представляет собой передачу органами государственной власти и органами местного самоуправления доходов, закрепленных за бюджетами, в иные бюджеты бюджетной системы Российской Федерации по нормативам отчислений, устанавливаемым на постоянной основе или на очередной финансовый год.
Разграничение доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации характеризуется следующим:
федеральные налоги и сборы, а также налоги, предусмотренные специальными налоговыми режимами, полностью или частично закрепляются за федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ, бюджетами муниципальных районов, бюджетами городских округов и бюджетами городских и сельских поселений;
региональные налоги полностью закрепляются за бюджетами субъектов РФ;
местные налоги полностью закрепляются за бюджетами городских округов и бюджетами городских и сельских поселений, на территории которых они взимаются; за бюджетами муниципальных районов закрепляются местные налоги, взимаемые на межселенных территориях;
неналоговые доходы полностью или частично закрепляются за федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ, бюджетами муниципальных
районов, бюджетами городских округов и бюджетами городских и сельских поселений.
В отличие от разграничения доходов между бюджетами, которое относится к компетенции только федеральных органов государственной власти, распределение доходов между бюджетами может осуществляться органами государственной власти обоих уровней и органами местного самоуправления муниципальных районов. При этом нормативы по доходам, закрепляемым за бюджетами в порядке их разграничения, определяются БК РФ; нормативы отчислений по доходам, распределяемым между бюджетами, могут устанавливаться иными (кроме БК РФ) актами бюджетного законодательства Российской Федерации. Для бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований различного вида законодательством Российской Федерации предусматривается как закрепление за ними доходов в порядке разграничения, так и передача им доходов, подлежащих зачислению в иные бюджеты. В то же время в федеральный бюджет могут зачисляться только закрепленные за ним доходы, а в бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения - только доходы, передаваемые им органами государственной власти городов Москвы и Санкт-Петербурга. Бюджетным кодексом РФ определяются нормативы зачисления в бюджеты всех видов налогов, предусмотренных Налоговым кодексом РФ. При этом устанавливаются единые нормативы для бюджетов субъектов РФ, единые нормативы для бюджетов поселений, единые нормативы для бюджетов муниципальных районов и единые нормативы для бюджетов городских округов, закрепляемые за соответствующими бюджетами исключительно на постоянной основе. В свою очередь передача доходов в порядке их распределения осуществляется путем установления нормативов отчислений в нижестоящие бюджеты от любых видов налогов, зачисляемых в бюджеты субъектов РФ и бюджеты муниципальных районов. Причем могут устанавливаться как единые нормативы отчислений для бюджетов поселений, единые нормативы для бюджетов муниципальных районов и единые нормативы для бюджетов городских округов, утверждаемые на постоянной основе, так и дифференцированные нормативы отчислений для местных бюджетов и для бюджетов субъектов РФ, принимаемые на очередной финансовый год.
Все бюджеты, входящие в бюджетную систему страны, взаимосвязаны в рамках межбюджетных отношений.Межбюджетные отношения - это отношения между органами гос. власти РФ, органами гос. власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, связанные с формированием и исполнением соот-щих бюджетов.
МО основаны на следующих принципах:распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;разграничения (закрепления на постоянной основе и распределения по временным нормативам) регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ;равенства бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных образований;выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Федерации.
В соответствии с этими принципами отдельные виды бюджетных расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов Федерации и из бюджетов субъектов Федерации - в местные бюджеты.
В основе процесса распределения расходов и доходов между звеньями бюджетной системы заложен принцип равенства бюджетов субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом и местных бюджетов с региональными бюджетами. Этот принцип предполагает использование единой методики расчета нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, нормативов расчета финансовой помощи территориальным бюджетам, а также единый порядок уплаты федеральных и региональных налогов.
Межбюджетные трансферты из федерального бюджета предоставляются в форме:- дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ;- субсидий бюджетам субъектов РФ;- субвенций бюджетам субъектов РФ;- иных м/бюд-х трансфертов бюджетам субъектов РФ;- м/бюд-х трансфертов бюджетам гос. внебюд-х фондов.
Условия предоставления:1. Межбюджетные трансферты из фед-го б-та (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения органами гос. власти субъектов РФ бюджетного законодательства РФ и законодательства РФ о налогах и сборах.2. Субъекты РФ, в бюджетах кот. расчетная доля межбюджетных трансфертов из фед. б-та (за исключением субвенций) в течение 2 из 3 последних отчетных финансовых лет превышала 5 % объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, не имеют права заключать соглашения о кассовом обслуживании исполнения бюджета субъекта РФ, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и бюджетов входящих в его состав муниципальных образований исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.3 -/-/-/ превышала 20 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, не имеют права:
1) устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией РФ и федеральными законами к полномочиям органов гос. власти субъектов РФ;
2) превышать установленные Правительством нормативы формирования расходов на оплату труда гос. гражданских служащих субъекта РФ и (или) содержание органов гос. власти субъекта РФ.
4. -/-/ превышала 60 %объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, осуществляются следующие дополнительные к установленным пунктом 3 настоящей статьи меры:
1) подписание соглашений с Министерством финансов Российской Федерации о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и ув-ю поступлений налоговых и неналоговых доходов;
2) организация исполнения бюджета субъекта РФ с открытием и ведением лицевых счетов источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ в органах Федерального казначейства;
3) проведение ежегодной внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации Счетной палатой Российской Федерации или Федеральной службой финансово-бюджетного надзора;
Межбюд отношения – отнош м\уорганамигос власти РФ, субъекта РФ и органами местного самоуправлен.
Принципы межбюджетный отношений : *Распределен и закреплен дох и расход за определ уровнем БС; *Равенство бюджетн прав субъектов РФ и муниципал образования; *Единые нормативн отчислен от федер налогов и сборов; *Единая методика расчета предоставлен межбюджет трансфертов нижестоящим бюджетам; *Выравнивание уровней бюджетной обеспечен территории.
Формы межбюджетных трансфертов – это средства, которые поступают из бюджета одного уровня в бюджет другого безвозмездно и безвозвратно.
Формы трансфертов: 1.Дотации. Они предназначены для выравнивания уровней бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований. / Уровень бюджетной обеспеченности определяется как расчетно-налоговые доходы соответствующего консолидированного бюджета на душу населения. При этом учитывается особенность данной территории, связанная со структурой населения, географическими, климатическими и другими условиями, которые могут повлиять на стоимость предоставления одного и того же объема государственных услуг. / Регионы, имеющие бюджетную обеспеченность ниже определенного установленного уровня, получают право на дотации. / Совокупность дотаций предоставляемых бюджетом субъектов РФ из федерального образуют федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ. Аналогичные фонды создаются в бюджетах субъектов РФ и муниципальных районах.
2.Субвенции. Они предоставляются для финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ или муниципальных образований, при выполнении ими полномочий другими уровнями власти. / Совокупность субвенции бюджетом субъектов РФ из федерального бюджета, образует федеральный фонд компенсаций. / Аналогичные фонды создаются в региональных бюджетах и в местах.3.Субсидии. Они предоставляются в целях софинансирования расходов региональных и местных бюджетов по вопросам совместного видения различных уровней власти. / Совокупность субсидий бюджета субъектов РФ из федерального бюджета образуют федеральный фонд софинансированиярасходов.Особенность межбюджетных отношений на местном уровне заключается в наличии отрицательных трансфертов.
Межбюджетные отношения – это взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.
Межбюджетные отношения возникают:
1. между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;
2. между органами государственной власти РФ и органами местного самоуправления;
3. между органами государственной власти одного субъекта РФ и органами государственной власти другого субъекта РФ;
4. между органами власти субъекта РФ и органами местного самоуправления;
5. между органами одного местного самоуправления и органами другого местного самоуправления.
Объектом межбюджетных отношений являются бюджетные денежные средства, которые должны быть направлены на выполнение функций РФ в целом, субъектов РФ и местного самоуправления. Межбюджетные отношения осуществляются путем межбюджетных трансфертов – средств одного бюджета бюджетной системы РФ, перечисляемых другому бюджету бюджетной системы РФ.
Межбюджетные трансферты из федерального бюджета предоставляются в форме:
1. финансовой помощи бюджетам субъектов РФ;
2. субвенций бюджетам субъектов РФ;
3. финансовой помощи бюджетам отдельных муниципальных образований;
5. бюджетных кредитов бюджетам субъектов РФ.
Межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ предоставляются в форме:
1. финансовой помощи местным бюджетам;
2. субвенций местным бюджетам;
3. средств, перечисляемых в федеральный бюджет в связи с погашением или обслуживанием государственного долга субъекта РФ перед федеральными органами государственной власти;
4. иных безвозмездных и безвозвратных перечислений;
5. бюджетных кредитов местным бюджетам.
Межбюджетные трансферты из местных бюджетов предоставляются в форме:
1. финансовой помощи из бюджетов муниципальных районов бюджетам поселений;
2. субвенций, перечисляемых в региональные фонды финансовой поддержки поселений и региональные фонды финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);
3. субвенций, перечисляемых из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;
4. средств, перечисляемых в федеральный бюджет или в бюджет субъекта РФ в связи с погашением или обслуживанием муниципального долга муниципального образования перед федеральными органами государственной власти или органами государственной власти субъекта РФ;
5. иных безвозмездных и безвозвратных перечислений.
Межбюджетные отношения – это взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса (ст. 6 БК РФ).
Цель межбюджетных отношений - создание исходных условий для сбалансированности бюджетов на каждом уровне с учетом возлагаемых на них задач и функций при соблюдении минимальных государственных социальных стандартов на всей территории страны исходя из имеющегося на соответствующих территориях налогового потенциала.
Межбюджетные отношения – это целый комплекс финансово-правовых норм, в круг которых включаются взаимоотношения между разными уровнями власти по поводу:
Разграничения расходных обязательств и ответственности за их выполнение;
Разграничения налоговых полномочий и доходных источников;
Бюджетного выравнивания и распределения финансовой помощи.
Межбюджетные отношения существуют в любом государстве, имеющем административно-территориальное деление, но складываться они могут на разных принципах. Посредством бюджетных инструментов государство влияет на воспроизводственный процесс, обеспечивает выравнивание социально-экономических условий жизни населения. В зависимости от государственного устройства выделяют унитарные и федеративные бюджетные системы.
Унитарное (единое) государство – это форма государственного устройства, при которой административно-территориальные образования не имеют собственной государственности или автономии. Здесь два уровня власти – центральный и местный (Венгрия, Китай, Польша, Франция). Органы местного самоуправления полностью подчиняются центральному правительству. Бюджетная система состоит из двух звеньев – государственного бюджета и многочисленных местных бюджетов. Унитарным бюджетным системам соответствует высокий уровень централизации бюджетных средств, незначительный объем бюджетных прав нижестоящих органов власти.
Федеративное (объединенное) государство – это форма государственного устройства, при которой государственные образования или административно-территориальные образования, входящие в государство, имеют собственную государственность и обладают определенной политической самостоятельностью в пределах распределенных между ними и центром компетенций. Бюджетная система состоит из трех звеньев: 1) государственный (федеральный) бюджет или бюджет центрального правительства; 2) бюджеты членов федерации (штатов – в США, земель – в Германии, провинций – в Канаде, субъектов федерации – в России); 3) местные бюджеты. Здесь муниципальные финансы в большей степени автономны. Органы местного самоуправления играют важную роль в финансировании государственных расходов.
Федерализм как форма государственного устройства существует более чем в двадцати странах, расположенных на пяти континентах с населением около 2 млрд. человек. Первой в истории буржуазной федерации были Соединенные Штаты Америки (конституция 1787 г.). Федерациями являются Австрия, Германия, Канада, Индия, Бельгия, Бразилия и др.
Федеративные бюджетные системы строятся на основе политического и экономического принципа. Политический принцип федерализма означает конституционное распределение между сторонами федеративного образования принадлежащим им по праву властных полномочий в реализации единой политики при обеспечении целостности составных единиц федерации.
Экономический принцип федерализма означает разделение полномочий в отношении собственности, в реализации денежно-кредитной, бюджетно-налоговой, инвестиционной политики между федерацией и ее субъектами.
Федеративные системы характеризуются рядом признаков: а) наличием иерархии; б) четко сформулированными полномочиями каждого из уровней управления; в) установленной автономией и регламентированным суверенитетом каждого из уровней.
Разграничение властных прав и полномочий между федерацией и ее субъектами предполагает и разделение бюджетов, их доходов и расходов. Распределение общих доходов государства между федеральным центром и его субъектами должно обеспечивать наиболее полное выполнение возложенных на них задач и функций. Для выполнения этих функций властным структурам необходимы соответствующие финансовые ресурсы, закрепленные на постоянной основе.
Взаимоотношения между субъектами, между субъектами и федеральным центром по выполнению задач государственного управления определяет характер отношений между бюджетами на принципах федерализма.
Бюджетный федерализм – это форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает разделение доходных полномочий, расходных обязательств и ответственности между федерацией и ее субъектами при сочетании интересов участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы страны.
Базовыми принципами бюджетного федерализма являются:
Единство общегосударственных интересов и интересов населения как основа сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;
Сочетание централизма и децентрализации в разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов по вертикали бюджетной системы, распределение и перераспределение их между бюджетами различных уровней на объективной основе;
Высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственность органов власти каждого уровня за его сбалансированность, бюджетную обеспеченность исходя из налогового потенциала соответствующих территорий при наделении властных структур необходимой для этого налоговой инициативой;
Активное участие членов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.
Бюджетный федерализм предполагает реальную самостоятельность регионов в нахождении средств для финансирования децентрализованно принимаемых решений и региональных программ развития территорий. Однако действительность такова, что финансовой базы для формирования бюджетных источников реализации принимаемых субъектами федерации решений недостаточно. Поэтому при недостаточности средств для реализации бюджетной самостоятельности регионов используются различные формы межбюджетных отношений и межбюджетного регулирования общегосударственных интересов на территории субъекта федерации.
Существует несколько моделей бюджетного федерализма. Классическая модель децентрализованного бюджетного федерализма, или американская, ориентирована на конкуренцию между территориальными образованиями, имеющими свои «непересекающиеся» налоги по принципу «один налог – один бюджет». Эта модель характеризуется высокой степенью децентрализации управления налогово-бюджетными процессами по вертикали власти. Центральное правительство не контролирует бюджетную деятельность региональных органов и не проводит политику, направленную на выравнивание социально-экономического развития регионов. Это содействует прежде всего развитию экономически развитых штатов.
Другая модель, получившая в настоящее время более широкое распространение в мире, носит название кооперативного бюджетного федерализма. Эта модель обычно используется там, где существуют значительные различия в уровнях бюджетной обеспеченности отдельных
регионов. Бюджетная система здесь базируется на «общих» налогах, поступления от которых распределяются между всеми ее уровнями.
Для выравнивания условий между богатыми и бедными землями, например, в Германии, используется механизм дифференциации нормативов отчислений от общих налогов. При этом основные финансовые ресурсы для выравнивания экономик, уровня и качества жизни населения земель поступают через федеральные и совместные программы регионального развития.
Российский бюджетный федерализм можно отнести к кооперативной модели с элементами децентрализованной модели бюджетного федерализма.
Опыт различных стран с федеративным устройством показывает, что для обеспечения эффективного функционирования любой модели бюджетного федерализма должны выполняться следующие основные условия:
Четкое разграничение и законодательное закрепление полномочий между всеми уровнями власти по расходам;
Наделение соответствующих уровней власти достаточными для выполнения этих полномочий доходными источниками;
Вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание с использованием механизма межбюджетных отношений.
Принципами межбюджетных отношений в Российской Федерации являются:
Равенство бюджетных прав субъектов РФ, равенство бюджетных прав муниципальных образований;
Выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;
Равенство всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.
Межбюджетные отношения развиваются в плоскостях:
Отношения федеральный центр – регионы;
Отношения регионы – муниципальные образования;
Отношения крупные муниципальные образования – города и поселения, входящие в муниципальное образование.
Идеальная модель бюджетного федерализма предполагает, что объем доходных полномочий членов федерации должен полностью соответствовать объему расходных полномочий, закрепленному за данным уровнем государственной власти. Однако это возможно только теоретически, а на практике между расходными полномочиями и доходными возможностями существует разрыв. В результате возникает «вертикальный дисбаланс», или «вертикальный финансовый разрыв». Существует также и «горизонтальный финансовый дисбаланс», обусловленный неравномерным распределением доходной базы по различным регионам. Поэтому бюджетный федерализм предполагает вертикальное и горизонтальное выравнивание бюджетных систем.
Бюджетная система считается вертикально сбалансированной, если объем поступлений в совокупных бюджетах на каждом уровне власти в целом достаточен для осуществления их функций. Под горизонтальной сбалансированностью понимается общее соответствие доходов расходам бюджетов разных уровней.
Различия в бюджетной обеспеченности регионов из-за неравномерного размещения по территории страны производственного и ресурсного потенциала достигают в настоящее время 40 раз. Поэтому особая значимость выравнивающей функции национального бюджета с помощью межбюджетных трансфертов, которые осуществляются из федерального бюджета, из бюджета субъекта РФ и из местного бюджета. Вертикальное выравнивание происходит за счет дотаций, субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов.
Дотации - это межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основах на покрытие расчетных минимально необходимых текущих расходов без установления конкретных направлений расходов по их видам, при недостаточности у них собственных доходов и отчислений от регулирующих налогов.
Субсидии - это межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджету другого уровня на условиях долевого финансирования целевых расходов. По сравнению с дотациями субсидии являются более гибкой формой и могут использоваться в регулировании инвестиционной бюджетной деятельности местных органов власти. Вместе с тем, поскольку субсидии предусматривают встречное финансирование из региональных и местных бюджетов, то в условиях роста дефицита бюджетов разных уровней они применимы не во всех случаях.
Субвенции - это межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основах с указанием конкретной цели и на определенный срок.
К текущим относят субвенции, направленные на финансирование текущих расходов (расходы на социально-культурные мероприятия, содержание бюджетных организаций и социальную защиту населения, подлежащие первоочередному бюджетному финансированию). К инвестиционным относятся субвенции, связанные с расширенным воспроизводством, финансированием инвестиционной и инновационной деятельности (капитальные вложения на развитие социальной инфраструктуры, охрану окружающей среды, комплексное развитие территории и т.п.).
Также в межбюджетных отношениях используется такая форма финансирования, как бюджетный кредит – денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы РФ, юридическому лицу, иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основах.
Совокупность межбюджетных трансфертов одной формы образует определенный фонд. Состав этих фондов, методическое обеспечение их функционирования находятся в процессе совершенствования. Так, в 2007 г. в гл. 16 БК РФ, посвященную межбюджетным трансфертам, ФЗ от 26.04.2007г. № 63-ФЗ, вступившим в силу с 01.01.2008г., были внесены очередные изменения. Начиная с 2008 г. в составе федерального бюджета образуются три фонда межбюджетных трансфертов:
1) дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ образуют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ;
2) совокупность субсидий бюджетам субъектов РФ образует Федеральный фонд софинансирования расходов;
3) совокупность субвенций бюджетам субъектов РФ образует Федеральный фонд компенсаций.
Общий объем межбюджетных трансфертов в 2010 г. составил (по плану) 2 720,9 млрд. руб., или 38,5% в расходах бюджета (см. табл.7.1).
Таблица 7.1
Расходы федерального бюджета на межбюджетные
трансферты в 2010 г. (в % к итогу)
Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФФПР) формируется в составе расходов федерального бюджета с 1994 г. Он является одним из крупнейших по объему направляемой региональной помощи, однако удельный вес Фонда в общем объеме средств перераспределяемых доходов составляет не более 15%. Основной объем средств перераспределяется через механизмы вертикального выравнивания, выраженные в закреплении доходных источников по уровням бюджетной системы.
Главная цель Фонда – повысить возможности субъектов РФ с низкой бюджетной обеспеченностью в финансировании закрепленных за ними расходов и тем самым обеспечить выравнивание доступа граждан вне зависимости от места их проживания к основным бюджетным услугам. В настоящее время более 70 субъектов РФ получают трансферты из ФФФПР.
Порядок (методика) расчета дотаций определяется Правительством РФ. Согласно методике, минимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченности определяется как средний уровень расчетной бюджетной обеспеченности до распределения дотаций по субъектам РФ, не входящим в число 10 субъектов РФ, имеющих самый высокий уровень бюджетной обеспеченности, и 10 субъектов РФ, имеющих самый низкий уровень бюджетной обеспеченности.
Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом субъекта РФ исходя из уровня развития и структуры экономики или налогового потенциала, и аналогичным показателем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов РФ с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема бюджетных услуг в расчете на одного жителя.
Так, минимальный уровень бюджетной обеспеченности после распределения ФФФПР составил: 2005 г. – 64,4%; 2006 г. – 64,2%; 2007 г. – 61,8%; 2008 г. – 57,4%, то есть произошло сокращение минимального уровня выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ с 64,4% до 57,4%. В этой связи начиная с 2008 г. было предусмотрено увеличение объема ФФФПР, позволяющее не снижать минимальный уровень бюджетной обеспеченности высокодотационных субъектов РФ.
Федеральный фонд компенсаций (ФФК) был создан в 2001г. с целью финансового обеспечения передаваемых полномочий. Это в основном касалось реализации социальных законов, связанных с денежными выплатами в адрес отдельных категорий граждан (различных пособий).
Распределение субвенций из Фонда производится между всеми без исключения субъектам РФ вне зависимости от их уровня бюджетной обеспеченности, пропорционально численности соответствующих категорий населения. Например, в федеральном бюджете на 2008 г. и на плановый период 2009 – 2010 гг. были предусмотрены следующие субвенции на реализацию делегированных субъектам РФ полномочий:
По обеспечению мер социальной поддержки для лиц, награжденных знаком «Почетный донор России», «Почетный донор СССР»;
По оказанию мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан;
По обеспечению жильем отдельных категорий граждан, предусмотренных ФЗ «О ветеранах», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» и др.
Федеральный фонд софинансирования расходов (ФФСР) был образован с 2008 г. для предоставления бюджетам других уровней субсидий на софинансирование приоритетных расходов вне зависимости от их характера с едиными принципами разделения указанных средств. Он заменил собой направляемые ранее по различным каналам средства инвестиционного характера, а также иные трансферты субъектам РФ, предоставляемые на условиях софинансирования. ФФСР объединил в себе средства действовавших в 2001 – 2007 гг. Федерального фонда софинансирования социальных расходов и регионального развития, что позволило повысить в рамках единой методологии прозрачность и объективность распределения субсидий с учетом бюджетной обеспеченности регионов.
Цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета, критерии отбора субъектов РФ для предоставления межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами федерации устанавливаются федеральными законами или принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительством РФ на срок не менее трех лет.
Например, в 2008 – 2010 гг. в федеральном бюджете были запланированы следующие субсидии на:
Оплату жилого помещения и коммунальных услуг малоимущим гражданам;
Обеспечение жилыми помещениями детей сирот;
Выплату ежемесячного пособия на ребенка;
Осуществление мер социальной поддержки ветеранов труда и тружеников тыла и др.
С 2008 г. введены существенные ограничения и дополнительные по сравнению с предшествующим периодом условия на получение межбюджетных трансфертов. Установлен дифференцированный подход к регионам с различным уровнем дотационности (свыше 5 процентов, свыше 20 процентов и свыше 60 процентов). Это необходимо для того, чтобы заинтересовать регионы в «зарабатывании» собственных доходов и переходе из одной категории бюджетной обеспеченности в категорию с более высоким уровнем обеспеченности. Объем финансовой помощи конкретному региону находится в прямой зависимости от стоимости оказания государственных услуг в регионе и в обратной – от его доходного потенциала.
Межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ бюджетам бюджетной системы РФ предоставляются в следующей форме:
Дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов);
Субсидий местным бюджетам;
Субвенций местным бюджетам и субсидий бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей, для реализации полномочий органов государственной власти субъектов РФ, передаваемых на основании договоров между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области, заключенных в соответствии с законодательством РФ;
Субсидий федеральному бюджету из бюджетов субъектов РФ;
Иных межбюджетных трансфертов бюджетам бюджетной системы РФ.
Формы, порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований из бюджетов субъектов РФ – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга устанавливаются законами указанных субъектов РФ.
Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений образуют региональный фонд финансовой поддержки поселений, а дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) образуют региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).
Совокупность субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта РФ образует региональный фонд софинансирования расходов. Совокупность субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта РФ образует региональный фонд компенсаций.
Межбюджетные трансферты из местных бюджетов предоставляются в следующей форме:
Дотаций из бюджетов муниципальных районов на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений;
Субсидий, перечисляемых из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;