Промышленное производство всегда являлась ведущей сферой экономических интересов государства, так как именно эта сфера обеспечивает общественные и индивидуальные потребности в промышленной продукции. В силу чего особое значение приобретают вопросы организации управления промышленным производством в рыночных условиях.
Российское федеральное законодательство последних лет содержит обширный нормативно-правовой материал, на основе которого строится государственное управление промышленностью. Сюда можно отнести: закон “О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках”, закон “О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации” и другие нормативные акты. Основы этой деятельности определяет Конституция РФ, которая относит к ведению федеральных органов власти и управления:
Формирование федеральных программ экономического (включая промышленное) развития;
Установление правовых основ единого рынка;
Управление федеральной негосударственной собственностью;
Федеральные энергетические системы, ядерную энергетику и оборонное производство.
К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относительно разграничение государственной собственности (в том числе и в сфере промышленного производства). Вне этих пределов субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти (ст. 71 Конституции РФ). Соответственно Правительство РФ осуществляет управление федеральной собственностью в сфере промышленного производства (ст. 114 Конституции РФ).
Оно учреждает государственные промышленные корпорации, концерны, акционерные общества, утверждает их уставы и формирует их руководство, определяет первоначальный состав советов директоров, особенности приватизации государственных предприятий, организует управление казенными (государственными) промышленными предприятиями, решает вопросы конверсии и т.д. Оно же ведает вопросами промышленной политики, реформы предприятий, развития малого и среднего предпринимательства.
Органы исполнительной власти субъектов РФ решают широкий комплекс проблем, относящихся к регулированию деятельности промышленных объектов, отнесенных к их собственности в тесном взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти. Вместе с тем функционируют и специальные органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление соответствующими отраслями промышленного производства как на федеральном, так и на региональном (территориальном) уровнях.
Управляющее воздействие со стороны государства на промышленность и ее отрасли все в большей степени приобретает характер общего регулирования. Сфера полномочий непосредственного управления (распорядительство) резко сокращена. Даже в отношении объектов военно-промышленного комплекса (ВПК) государство действует уже не как безраздельный собственник, а скорее в качестве контрольно-надзорной инстанции, определяя основы федеральной политики развития соответствующих отраслей и контролируя ее реализацию.
Поэтому основой механизма государственного управления промышленностью сегодня являются регулирование, координация и контроль (надзор) по текущим направлениям развития отечественного промышленного производства независимо от формы собственности предприятий. Тут следует учитывать и то, что масштабная приватизация привела к тому, что в промышленности частный (акционерный) сектор экономики стал преобладающим.
Показатели соотношения предприятий государственного и негосударственного сектора в Российской Федерации в 1992-97 гг.
* на момент завершения чековой приватизации в России
Источник: Управление государственной собственностью / Под ред. В.И.Кошкина, В.М.Шупыро. - М: ИНФРА-М, 1997. - с.64.
Органы государственного управления отраслями промышленности . В настоящее время управление промышленностью сосредоточено в трех федеральных министерствах: в Министерстве экономики РФ, в Министерстве топлива и энергетики РФ и в Министерстве по атомной энергии РФ.
Министерство экономики РФ наряду с общеэкономическими функциями (разработка промышленной политики, макроэкономическое регулирование и т.п.) осуществляет ряд функций в сфере государственного управления отраслями промышленного производства. В положении, утвержденном Правительством РФ 26 августа 1995 года, на него возложено проведение единой государственной политики в следующих промышленных отраслях: металлургической, химической, нефтехимической, биотехнологической, текстильной, легкой, медицинской, машиностроительной, оборонной, лесной, целлюлозно-бумажной и деревообрабатывающей промышленности, производства и переработки драгоценных металлов и драгоценных камней.
Минэкономики осуществляет также координацию деятельности иных федеральных органов исполнительной власти. Кроме того, Минэкономики осуществляет государственное регулирование и межотраслевую координацию:
Машиностроительных отраслей;
В химическом комплексе;
Обеспечивает реализацию федеральных программ конверсии оборонных предприятий;
Совершенствует внутриотраслевые, межотраслевые и межгосударственные кооперативные связи промышленных предприятий;
Организует работы по отраслевой стандартизации продукции и т.д.
Министерство топлива и энергетики РФ (Минтопэнерго России) на основе федерального закона “О естественных монополиях” осуществляет руководство топливно-энергетического комплексом Российской Федерации. Оно также призвано координировать деятельность предприятий и организаций электроэнергетики, нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности, газификации, газоснабжения и газового хозяйства, систем нефтепродуктообеспечения и магистральных нефте-, газо- и нефтепродуктопроводов. Это особенно важно, так как в рамках топливно-энергетического комплекса сегодня действуют крупнейшие производственные объединения (акционерные общества) типа “Газпром”, ““Транснефть”, “Транснефтепродукт”, “Роснефть”, “Росуголь”, “ЕЭС России” и т.п.
Положение о Минтопэнерго утверждено Правительством РФ 27 января 1996 года. В соответствии с ним министерство осуществляет свою работу в тесном взаимодействии с органами исполнительной власти субъектов РФ в целях согласования интересов топливно-энергетических отраслей и регионов. Минтопэнерго России:
Осуществляет государственную энергетическую политику;
Обеспечивает потребности народного хозяйства и населения в различных видах энергии, их использование и сбережение во всех сферах потребления;
Обеспечивает эффективное функционирование топливно-энергетического комплекса, организует разработку основных направлений его развития;
Участвует в реализации отраслевых программ демонополизации;
Осуществляет государственное регулирование деятельности предприятий ТЭК путем разработки нормативных актов, стандартов, норм и правил в сфере эксплуатации, ремонта и строительства предприятий комплекса;
Решает совместно с органами государственной власти и управления субъектов РФ, органами местного самоуправления вопросы размещения крупных предприятий топливно-энергетического комплекса.
К его функциям относится разработка и проведение государственной политики при проектировании и сооружении предприятий топливно-энергетического комплекса; обеспечение государственного энергетического надзора, государственного контроля и надзора за рациональным использованием нефти, газа и продуктов их переработки, за качеством торфа, а также государственного надзора за объектами топливно-энергетического комплекса в части обеспечения безопасности мореплавания, подводно-технических работ, эксплуатации гидротехнических сооружений и предупреждения загрязнения водной среды нефтью.
Минтопэнерго России призвано обеспечивать соблюдение требований охраны недр и других природных богатств при осуществлении предприятиями комплекса хозяйственной деятельности, а также повышение экологической безопасности действующих предприятий, вновь вводимых и реконструируемых предприятий. Оно участвует в процессе лицензирования порядка, сроков и условий освоения месторождений нефти, газа и угля, контролирует выполнение условий разработки месторождений по действующим лицензиям, разрабатывает предложения по формированию тарифов, цен на топливно-энергетические ресурсы и другую продукцию отраслей комплекса.
Минтопэнерго осуществляет государственное регулирование развития и использования сырьевой базы комплекса; разрабатывает и утверждает обязательные для всех потребителей энергетических ресурсов правила их технической эксплуатации; участвует в государственной экспертизе запасов месторождений нефти, природного газа, газового конденсата и угля; создает подразделения ведомственной военизированной охраны и т.д. Кроме того, это министерство координирует деятельность отраслевых предприятий (акционерных обществ) и совместно с ними определяет порядок управления системами энергопродуктопроводов и федеральной энергетической системой.
В структуре аппарата Минтопэнерго России функционируют департаменты:
Угольной промышленности;
Нефтяной промышленности;
Электроэнергетики;
Нефтепереработки;
Машиностроения для топливно-энергетического комплекса;
Энергоресурсосбережения;
Нефтепродуктообеспечения и топлива.
В качестве федерального органа исполнительной власти действует также Федеральная энергетическая комиссия РФ (ФЭК России), основной задачей которой является регулирование деятельности естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе, а также государственное регулирование цен и тарифов на электрическую и тепловую энергию, регулирование и контроль в сфере транспортировки нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам, транспортировки газа по трубопроводам, услуг по передаче электрической и тепловой энергии, включая ценовое регулирование на федеральном оптовом рынке электрической энергии и оптовых цен на природный газ, осуществление контроля за соблюдением действующего законодательства. Решения и предписания ФЭК обязательны для органов исполнительной власти, а также организаций независимо от форм собственности и подчиненности.
Министерство РФ по атомной энергии проводит государственную политику в области разработки, производства и утилизации ядерных зарядов и боеприпасов в атомной энергетике, осуществляет государственное управление использованием атомной энергии, несет ответственность за состояние и развитие ядерного оружейного и энергетического комплексов Российской Федерации, обеспечивает безопасность предприятий и организаций ядерного комплекса, управляет деятельностью предприятий и организаций этого комплекса и т.д.
Отдельными отраслями промышленного производства руководят иные органы федеральной исполнительной власти и их территориальные подразделения. Так, государственные предприятия промышленности строительных материалов находятся в ведении Государственного комитета РФ по жилищной и строительной политике , который координирует и регулирует их деятельность, участвует в их приватизации, содействует созданию рынка строительных материалов, совершенствует экономические методы управления подведомственными предприятиями, участвует в их создании, реорганизации и ликвидации, утверждает их уставы, назначает руководителей и т.д.
Ряд управленческих функций и полномочий в отношении объектов промышленности осуществляет Государственный комитет РФ по управлению государственным имуществом . В соответствии с Положением, утвержденным Правительством РФ 4 декабря 1995 года, он управляет и распоряжается объектами федеральной собственности на территории Российской Федерации и за рубежом, принимает по этим вопросам нормативные акты, назначает представителей государства в органы управления акционерных обществ, акции которых закреплены в федеральной собственности, утверждает уставы федеральных унитарных предприятий и т.п. Однако в основном этот орган призван обеспечивать проведение государственной политики в области приватизации государственных и муниципальных предприятий.
Государственный контроль (надзор) в управлении промышленностью . Все органы исполнительной власти общей, межотраслевой и отраслевой компетенции в различных формах и по различным направлениям реализуют принадлежащие им контрольные и надзорные функции и полномочия. Одновременно в системе государственного управления промышленностью существуют специфические организационно-правовые формы контроля (надзора).
Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор России) осуществляется в сфере промышленной безопасности, а также при реализации специальных разрешительных, надзорных и контрольных функций в соответствии с Положением, утвержденным Правительством РФ 18 февраля 1993 года. Его функции связаны с осуществлением государственного надзора за соблюдением требований по безопасному ведению работ в промышленности, устройству и безопасной эксплуатации оборудования. Госгортехнадзор устанавливает требования (правила и нормы) по безопасному ведению работ; осуществляет лицензирование отдельных видов деятельности, связанных с повышенной опасностью промышленных производств и работ.
Кроме того, Госгортехнадзор осуществляет государственный надзор в угольной, горнорудной и нерудной, металлургической, нефте- и газодобывающей, оборонной промышленности (например, за проектированием, строительством и безопасной эксплуатацией продуктопроводов), а также выдает лицензии на отдельные виды работ, связанные с повышенной опасностью промышленных производств. Ему предоставлены полномочия:
Проведение беспрепятственной проверки подконтрольных предприятий;
Дача обязательных для руководителей предприятий предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о приостановке работ, ведущихся с нарушением правил и норм безопасности;
Привлечение должностных лиц к административной ответственности;
Внесение обязательных представлений руководителям промышленных предприятий об освобождении от должности лиц, систематически нарушающих правила и нормы по безопасности работ.
Постановления Госгортехнадзора по вопросам его компетенции обязательны для исполнения объединениями и предприятиями. Свои функции и полномочия Госгортехнадзор реализует непосредственно или через образуемые региональные подразделения (округа и управления).
Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности (Госатомнадзор России) – орган государственного управления, осуществляющий государственное регулирование и надзор за безопасностью производства, обращения и использования в мирных и оборонных целях атомной энергии, радиоактивных веществ и изделий с целью обеспечения безопасности персонала ядерно- или радиационно-опасных объектов и населения, защиты окружающей среды в Российской Федерации, подчиненный непосредственно Президенту РФ. Госатомнадзор России:
Устанавливает правила и нормы в области ядерной и радиационной безопасности;
Осуществляет надзор в сфере производства, обращения и использования атомной энергии, ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий при разработке, изготовлении, испытании, транспортировке, хранении и ликвидации ядерного оружия;
Проводит экспертизу безопасности ядерно- и радиационно-опасных объектов и производств;
Выдает лицензии на виды деятельности, связанные с использованием ядерно- и радиационно-опасных веществ и материалов;
Осуществляет государственную регистрацию поднадзорных объектов;
Инспектирует состояние ядерной и радиационной безопасности;
Выдает обязательные предписания об устранении нарушений правил и норм ядерной и радиационной безопасности, условий действия лицензий;
Приостанавливает работы, проводимые с нарушениями правил и требований, изымает лицензии;
Запрещает применение изделий и материалов, не обеспечивающих ядерную и радиационную безопасность и т.д.
Госатомнадзор имеет свои территориальные (региональные) подразделения – округа и инспекции. Свою деятельность он осуществляет во взаимодействии с Международным агентством по атомной энергии (МАГАТЭ).
Государственный энергетический надзор РФ осуществляет контроль за техническим состоянием и безопасным обслуживанием электрических и теплоиспользующих установок потребителей электрической и тепловой энергии, рациональным использованием энергии на предприятиях, в организациях и учреждениях независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности. Органы энергетического надзора входят в систему Минтопэнерго России. Они включают Главное управление надзора (Главгоскомэнергонадзор) и территориальные подразделения (управления или отделы). Положение о Государственном энергетическом надзоре утверждено Правительством РФ 12 мая 1993 года.
Органы государственного энергетическом надзора, систему которых возглавляет Главный государственный инспектор (начальник Главного управления Минтопэнерго России), контролируют соблюдение обязательных для всех потребителей электроэнергии и тепла правил технической эксплуатации энергетических установок и техники безопасности, а также проведение мероприятий по сбережению энергии. При осуществлении государственного энергетического надзора государственные инспектора вправе:
Давать обязательные для потребителей энергии предписания о ликвидации нарушений правил и нормативных актов;
Требовать от руководителей предприятий, организаций и учреждений немедленного отключения электрических и теплоиспользующих установок при обнаружении нарушений, которые могут привести к аварии, пожару или представлять опасность для человека;
Давать обязательные указания об отстранении от работы нарушителей правил и т.д.
Разумеется, эти контрольно-надзорные органы реализуют свои полномочия не только в промышленной сфере, но для них она наиболее существенна. Об этом же может свидетельствовать пример с Государственным комитетом РФ по стандартизации, метрологии и сертификации (Госстандарт России), положение о котором Правительство РФ утвердило 11 июля 1994 года. Госстандарт осуществляет государственное управление стандартизацией, государственное регулирование и межотраслевую координацию деятельности промышленных предприятий в сфере сертификации (удостоверение качества продукции):
Организует и проводит работы по обязательной сертификации промышленной продукции;
Осуществляет государственный контроль и надзор за соблюдением требований государственных стандартов, правил метрологии (единство средств измерения);
Осуществляет государственный метрологический контроль (надзор), проводит проверку и государственные испытания средств измерения.
При этом он вправе направлять предписания об устранении нарушений обязательных стандартов, о снятии с производства, прекращении выпуска и реализации товаров, изготовленных с нарушением стандартов, а также об отзыве их от потребителя. Председатель Госстандарта России является Главным государственным инспектором РФ по надзору за государственными стандартами и обеспечению единства измерений.
Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства РФ контролирует соблюдение антимонопольных требований при создании, реорганизации и ликвидации промышленных объединений и предприятий; Госкомимущество России контролирует реализацию государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий, поступление в федеральный бюджет средств от приватизации, использование по назначению и сохранность объектов федеральной собственности и т.д. Следует также отметить большое значение государственного контроля (надзора) в сфере промышленности, осуществляемого природоохранными органами.
При осуществлении функций государственного контроля (надзора) в сфере промышленного производства органы Госгортехнадзора, Госатомнадзора и др. в соответствии с Кодексом РФ “об административных правонарушениях” уполномочены на рассмотрение дел и наложение административных взысканий за нарушения, к которым относится:
Нарушение правил, норм и инструкций по безопасному ведению работ в отраслях промышленности (ст. 88);
По хранению, использованию и учету взрывчатых материалов и отраслях промышленности (ст. 89);
Расточительное расходование электрической и тепловой энергии (ст. 90) и т.п.
Штрафные санкции налагаются на виновных должностными лицами территориальных и местных инспекций, начальниками управлений округов.
Хозяйствующие субъекты в промышленности законодательством Российской Федерации подразделяются на две основные категории: казенные предприятия и акционерные общества. Существуют и частные предприятия, находящиеся в индивидуальном владении, но их количество чрезвычайно мало. В качестве казенных предприятий государство сохранило за собой собственность в стратегически важных отраслях промышленного производства.
Казенные заводы (фабрики, хозяйства) создаются в соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1994 года № 1003 “О реформе государственных предприятий” на базе ликвидируемых федеральных государственных предприятий. Правительство РФ 12 августа 1994 года утвердило Типовой устав казенного завода. Казенный завод находится в ведении соответствующего федерального органа исполнительной власти, на который возложены координация и регулирование деятельности в отрасли.
Такой орган утверждает индивидуальный устав подведомственного казенного завода, назначает на должность его руководителя и принимает решение об осуществлении заводом самостоятельной хозяйственной деятельности. По этому поводу издается приказ (распоряжение), определяющий конкретные виды товаров (работ, услуг), на производство и реализацию которых распространяется разрешение. Типовой устав казенного завода определяет:
Цели и предмет деятельности завода;
Имущество завода, являющееся федеральной собственностью;
Основы организации его деятельности;
Систему управления заводом (назначаемый уполномоченным органом директор и его заместители, назначаемые по согласованию с утвердившим устав органом);
Основы учета, отчетности и контроля за деятельностью казенного завода;
Процедуру ликвидации и реорганизации завода (по решению Правительства РФ).
Наряду с промышленными предприятиями и объединениями государственного характера (число их сейчас незначительно) - как, например, Российской государственной корпорации по производству лесобумажной продукции, действует широкая сеть акционерных обществ. В 1993 году Правительство РФ учредило Российское акционерное общество (РАО) “Газпром” и утвердило его устав, в котором раскрывались особенности такого рода объединений. В настоящее время действует федеральный закон от 26 декабря 1995 года № 208-ФЗ “Об акционерных обществах”.
Акционерные общества – коммерческие организации открытого или закрытого типа. Учредительным документом акционерного общества является его устав. Общество подлежит государственной регистрации. Законодательством РФ практически не определяются формы влияния государства на деятельность акционерных обществ, что создает впечатление об их полной автономии, что неверно.
Государственный надзор за деятельностью промышленных предприятий осуществляется органами исполнительной власти и их представителями по вопросам финансов, экологии и т.п. Иначе говоря, во всех случаях, когда устанавливаются правила, обязательные для хозяйствующих субъектов любой формы собственности. Не определена в законе и ответственность акционерных обществ перед государством. О конкретных целях, задачах и предметах деятельности акционерных обществ можно судить на примере РАО “Газпром”, которое на договорной основе:
Обеспечивает снабжение потребителей газом, газовым конденсатом, продуктами переработки нефти;
Обеспечивает поставки газа за пределы России по межгосударственным и межправительственным соглашениям;
Строит и финансирует газопроводы-отводы высокого давления;
Получает лицензии на разведку и разработку месторождений, а также на экспорт продукции;
Контролирует функционирование единой системы газоснабжения и т.д.
Правительство РФ оказывает определенное воздействие на акционерные общества. Так, было принято постановление “О государственной поддержке акционерного общества “Горьковский автомобильный завод”; для представления интересов государства по принадлежащим государству пакетам акций в РАО “ЕЭС России” оно назначило своих представителей; принято специальное постановление “О мерах по обеспечению государственного управления закрепленной в федеральной собственности акциями РАО “ЕЭС России”, которым была образована коллегия представителей государства, предложившая круг вопросов для повестки ближайшего собрания акционеров; принимаются решения об утверждении уставов акционерных обществ (например, открытого АО “Нефтяная компания “Роснефть”) и т.п.
Очень актуальной в последнее время стала проблема несостоятельности промышленных предприятий. Для решения такого рода вопросов образована Федеральная служба России по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению . Основная цель этого органа – создание организационных, экономических и иных условий реализации актов о несостоятельности государственных предприятий. Управление проводит государственную политику, направленную на предотвращение несостоятельности предприятий; представляет интересы государства при решении вопросов, связанных с возбуждением производства по делам о несостоятельности; оказывает помощь предприятиям, имеющим признаки несостоятельности.
Эта федеральная служба выступает уполномоченным представителем собственника государственного предприятия; принимает решение о направлении предприятием-должником заявления в арбитражный суд о возбуждении производства по делу о несостоятельности; участвует в приватизации неплатежеспособных государственных предприятий; осуществляет руководство своими территориальными органами и т.п.
Федеральная служба по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению вправе принимать решения о необходимости санации (недопущения банкротства) предприятий; участвовать в осуществлении контроля за использованием средств на поддержку предприятий; издавать обязательные для исполнения акты по вопросам, отнесенным к ее ведению и т.п.
Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 года “О мерах по реализации законодательных актов о несостоятельности (банкротстве) предприятий” определено, что Федеральная служба представляет интересы собственника при решении вопросов о несостоятельности в отношении федеральных государственных предприятий, а также предприятий и организаций, в капитале которых имеется доля (вклад) Российской Федерации. На нее также возложено рассмотрение финансового состояния предприятий и принятие решения о проведении обязательной приватизации федеральных государственных предприятий, являющихся неплатежеспособными; принятие обязательного для предприятия-должника решения о внесении им в арбитражный суд заявления о возбуждении производства по делу о несостоятельности.
В случае неподачи такого заявления предприятием, Федеральная служба сама обращается в арбитражный суд с ходатайством о признании предприятия-должника банкротом. Кроме того, она определяет условия участия уполномоченных государственных органов в проведении санации предприятия-должника, вносит в арбитражный суд заявление об открытии конкурсного производства.
Управление промышленностью в Омской области . На федеральном уровне государственное регулирование в сфере промышленного производства Омской области, как уже говорилось выше, осуществляется территориальными подразделениями федеральных органов. Практически все они представлены на территории области . Часть из этих органов делегировали свои функции подразделениям Администрации Омской области.
Вместе с тем, Администрация Омской области и на региональном уровне достаточно активно проводит государственное регулирование в сфере промышленного производства. Одна из причин этого заключается в том, что именно промышленные предприятия формируют большую часть областного и местного бюджетов. Эта деятельность осуществляется по следующим направлениям:
Разработка региональных программ и проектов развития промышленного производства;
Предоставление налоговых льгот и гарантий инвесторам, вкладывающим средства в развитие промышленного производства;
Содействие развитию внешнеэкономических связей омских предприятий и представление продукции омских предприятий за рубежом;
Размещение регионального заказа на продукцию омских промышленных предприятий;
Долевое участие в развитии на территории области рыночной инфраструктуры (строительство международного аэропорта, газификация и др.).
Для решения текущих задач по управлению и развитию промышленного производства в Администрации Омской области создан целый ряд комитетов: Экономический комитет, Комитет по промышленности, Комитет по газификации, Комитет по внешнеэкономической деятельности и т.д.
При этом функции, связанные с надзором и контролем в сфере промышленного производства, концентрируются в территориальных подразделениях федеральных структур. Тогда как функции, связанные с непосредственным стимулированием и развитием промышленности, делегированы федеральным центром на региональный уровень.
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ:
1. Сформулируйте основные принципы государственного управления промышленным производством на федеральном уровне.
2. Покажите на примере любого омского предприятия, как федеральные органы управления влияют на его деятельность.
3. Обоснуйте, почему непосредственное стимулирование развития промышленного производства передано федеральным центром именно на региональный уровень.
1. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. – М.: ЗЕРЦАЛО, 1997.
2. Грузинов В.П., Максимов К.К., Эриашвили Н.Д. Экономика предприятия: Учебник для вузов. - М.: Банки и биржи; ЮНИТИ, 1998.
3. Эффективность государственного управления. / Под ред. С.А Батчикова., С.Ю.Глазьева - М.: Консалтбанкир, 1998.
Нормативно-правовые акты и документы:
1. Федеральный закон от 26.12.1995 г. № 208-ФЗ "Об акционерных обществах". // Справочная правовая система "Гарант". - М.: НПП "Гарант-сервис", 1999.
2. Указ Президента РФ от 23.05.1994 г. № 1003 "О реформе государственных предприятий". // Справочная правовая система "Гарант". - М.: НПП "Гарант-сервис", 1999.
3. Постановление Главы Администрации (Губернатора) Омской области от 08.04.1997 г. № 147-п "О прогнозе социально-экономического развития Омской области на 1997-2000 гг. и о среднесрочном плане действий Администрации на период до 2000 г.". // Справочная правовая система "Гарант". - М.: НПП "Гарант-сервис", 1999.
На территории Омской области действует около 20 территориальных подразделений федеральных органов, так или иначе влияющих на промышленное производство.
| Предыдущая |
В настоящее время государственное регулирование строительной отрасли на федеральном уровне осуществляется несколькими федеральными органами исполнительной власти, основным из которых является Министерство регионального развития Российской Федерации. Выработка и реализация государственной политики Минрегионом России осуществляются по трем основным направлениям.
Первое направление - сфера технического регулирования в строительстве. Базовым законодательным актом здесь является Федеральный закон «О техническом регулировании». В соответствии с действующим законодательством данное полномочие находится в исключительном ведении Российской Федерации. Если до принятия данного федерального закона субъекты РФ имели право утверждать территориальные строительные нормы (ТСН), содержащие технические требования к проектноизыскательским и строительно-монтажным работам, то после его вступления в силу такой возможности у регионов нет.
Второе направление - регулирование градостроительной деятельности, или градорегулирование. Базовым законодательным актом, на котором строится государственная политика в этой сфере, является Градостроительный кодекс Российской Федерации. Данное направление в соответствии с законодательством Российской Федерации реализуется тремя уровнями публичной власти: федеральный, региональный и муниципальный.
Третье направление - это сметное нормирование и ценообразование в строительстве. Базовым законом здесь выступает Федеральный закон «Об инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений». Данное полномочие реализуется Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации .
Конечно, приведенное разделение сфер деятельности является в определенной степени условным. Как например, для строительства конкретного объекта необходимо решение вопросов градостроительных, технических, сметных, так и на уровне государственного регулирования все три сферы тесно взаимосвязаны, взаимозависимы и дополняют друг друга. В первую очередь это относится к сферам технического и сметного регулирования. Данные сферы регулирования взаимосвязаны и взаимозависимы, так как содержат аналогичные составы работ, единую терминологию, разрабатываются по единой методологии. При этом первичными являются технические нормы, на базе которых разрабатываются сметные нормы.
В настоящее время, после ликвидации Росстроя, Минрегионом осуществляется как выработка, так и реализация государственной политики в строительной отрасли.
Техническое регулирование. Основной задачей в этой сфере является разработка и утверждение технических норм, которые, с одной стороны, при их исполнении обеспечат безопасность строительства и эксплуатации здания, сооружения и, с другой стороны, не будут тормозом для внедрения новых технических решений, применения новых технологий и материалов.
Необходимо признать, что в этой сфере мы отстаем от реальных потребностей строительной отрасли. Практически четыре года с момента принятия Федерального закона «О техническом регулировании» и до внесения в него поправок в прошлом году работа в этой сфере не велась. Минрегион России или какой-то другой федеральный орган исполнительной власти не был наделен полномочиями по актуализации действующих технических нормативных документов. Кроме того, не было возможности разрабатывать технические регламенты о безопасности зданий, так как закон в предыдущей редакции не учитывал особенностей строительной продукции.
На слайде 1 (рис. 2) представлена трехуровневая структура документов в сфере технического регулирования, в рамках которой строится наша работа. Первый уровень документов - это технические регламенты. Это единственные документы, в которых (после вступления их в силу) будут содержаться обязательные требования к зданиям и сооружениям, как к объектам технического регулирования. Основными здесь являются два технических регламента: «О безопасности зданий и сооружений» и «О безопасности строительных материалов и изделий». Первый технический регламент уже разработан, прошел все необходимые процедуры, включая публичное обсуждение, согласован с федеральными органами исполнительной власти и внесен в Правительство Российской Федерации. После рассмотрения на правительстве он будет внесен в Государственную думу. По второму техническому регламенту были проведены конкурсные процедуры, определили победителя, сейчас заключается государственный контракт. Этот технический регламент принимается в форме постановления Правительства Российской Федерации.
Это не единственные регламенты, которые будут устанавливать требования к зданиям и сооружениям. Уже принят технический регламент «О пожарной безопасности», разрабатывается технический регламент «О безопасности лифтов». Задача Минрегиона состоит в том, чтобы координировать этот процесс: при согласовании таких технических регламентов мы смотрим на то, чтобы они по своему содержанию применительно к зданиям и сооружениям не противоречили нашему техническому регламенту. Вполне возможно, что в последующем выявится необходимость разработки и Минрегионом дополнительных технических регламентов, например, «О безопасности высотных зданий». Время покажет.
Второй уровень документов - это документы в области стандартизации, национальные стандарты и своды правил. Это документы добровольного применения, которые являются доказательной базой соблюдения обязательных требований технических регламентов. Добровольность применения означает, что проектировщики, например, могут ими пользоваться или нет. В первом случае государство гарантирует, что те требования безопасности, которые заложены в техническом регламенте, будут обеспечены и контроль оно будет осуществлять за соблюдением требований сводов правил и национальных стандартов в процессе государственной экспертизы, государственного строительного надзора во время ввода объекта в эксплуатацию.
На самом деле в новой системе технического регулирования без разработки сводов правил положения технических регламентов будут труднореализуемы. Если применительно к техническим регламентам можно сказать, что они устанавливают «что должно быть обеспечено», то применительно к сводам правил мы говорим «как это сделать».
Необходимо сказать о том, что у проектировщика есть возможность не пользоваться сводами правил, а идти, как говорится, своим путем, но тогда он должен будет доказать государственным органам, что безопасность строительства и эксплуатации в проектных решениях обеспечена, что сделать будет проблематично.
Своды правил будут содержать как собственные технические нормы, так и отсылочные нормы к документам третьего уровня, то есть к строительным нормам и правилам, ППБ, СанПинам и т.д. И в этом их тесная взаимосвязь. Говоря о системе сводов правил, мы предполагаем, что их будет шесть первоочередных в соответствии с видами безопасности, определенными в техническом регламенте «О безопасности зданий и сооружений». Мы их условно называем общими сводами правил. Затем будут разрабатываться специальные своды правил, например, по индивидуальным жилым домам, по сложным инженерным сооружениям и т.д.
На слайде 2 можно видеть, какую огромную работу необходимо провести, чтобы создать доказательную базу одного технического регламента. И лишь после этого можно будет сказать, что создан тот минимум в плане нормативного регулирования, который позволит всем участникам строительства реально проектировать и строить объекты.
Говоря об актуализации документов, необходимо сказать, что работа сейчас ведется по 11 первоочередным СНиПам, и думаем, что до конца года мы их введем в новой редакции. Эта работа также небыстрая, т.к. документы в обязательном порядке один, два и более раз рассматриваются на экспертной комиссии Минрегиона, соответственно имеются замечания, затем идет их устранение и т.д. Также издан и зарегистрирован в Минюсте России приказ министерства «О порядке разработки и согласования специальных технических условий…». Сейчас организована работа по их рассмотрению, экспертизе и согласованию с приказом. По состоянию на 1 сентября 2012 года поступили материалы по 131 объекту, согласованы специальные технические условия по 57 объектам .
Регулирование градостроительной деятельности. В соответствии с Градостроительным кодексом РФ градостроительная деятельность включает территориальное планирование, градостроительное зонирование, планировку территории, инженерные изыскания, проектирование и строительство зданий и сооружений. Данную сферу условно можно разделить на два блока: первый - это регламентация действий органов публичной власти всех уровней по подготовке, согласованию, утверждению и реализации документов территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; второй - это регламентация деятельности хозяйствующих субъектов - участников строительства по проведению инженерных изысканий, проектированию и строительству зданий и сооружений.
Хотелось бы коротко остановиться на первом блоке. Основное отличие данного блока градорегулирования от сферы технического регулирования состоит в том, что регулируются вопросы, входящие в его состав, органами публичной власти всех уровней. Более того, центр тяжести здесь смещен в сторону субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Важной нормой, которая должна способствовать тому, чтобы органами власти реализовывались нормы Градостроительного кодекса РФ в части разработки градостроительной документации, является, во-первых, механизм понуждения органов публичной власти к осуществлению ими градостроительной деятельности посредством установления ответственности за бездеятельность. Так, при отсутствии документов территориального планирования с 1 января 2010 года не допускается принимать решения о резервировании, изъятии и переводе из одной категории в другую земельных участков, принадлежащих частным лицам, для государственных или муниципальных нужд. При отсутствии правил землепользования и застройки с 1 января 2010 года не допускается предоставлять частным лицам земельные участки для строительства, выделенные из состава государственных и муниципальных земель.
Также введены процедуры подготовки и предоставления земельных участков для жилищного строительства на аукционах. Аукционные процедуры должны вытеснить процедуры предварительного согласования мест размещения объектов строительства.
Кроме того, в настоящее время подготовлен проект Федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты» (принят в 1-м чтении), которым вводятся аукционные процедуры на все земельные участки (не только в отношении объектов жилищного строительства).
И наконец, введен институт контроля за градостроительной деятельностью. Этот контроль должны осуществлять субъекты за деятельностью муниципальных образований и Минрегион России - за деятельностью субъектов Российской Федерации. Все эти меры должны были бы улучшить ситуацию с разработкой градостроительной документации, однако анализ деятельности в этой части показывает, что здесь не все в порядке, в первую очередь на муниципальном уровне. В ближайшие годы на региональном и местном уровне должны быть решены задачи подготовки и утверждения программ развития местных систем градорегулирования (в составе региональных программ); подготовки и принятия правил землепользования и застройки; планов реализации генеральных планов, включающих комплексные схемы развития сетей инженерного обеспечения, приоритетные проекты (в увязке с объемами и сроками финансирования строительства приоритетных объектов местного значения).
На федеральном уровне в этой части проведена следующая работа: внесены соответствующие изменения в Градостроительный кодекс РФ; принято постановление Правительства РФ о порядке согласования схем территориального планирования; утверждены формы градостроительного плана земельного участка, разрешения на строительство, разрешения на ввод объектов в эксплуатацию; подготовлен проект типового закона субъекта РФ о градостроительной деятельности; подготовлены методические рекомендации по разработке правил землепользования и застройки; утвержден порядок согласования Минрегионом России структуры органов исполнительной власти субъектов РФ в области контроля за градостроительной деятельностью, осуществляемой органами местного самоуправления; утверждена форма представления отчетности о ходе контроля субъектами РФ за градостроительной деятельностью, осуществляемой органами местного самоуправления. Не все вопросы, конечно же, решены, не все необходимые нормативные правовые акты приняты. При этом основной задачей является разработка схем территориального планирования Российской Федерации.
Теперь о регулировании деятельности участников строительства. Здесь основная роль принадлежит федеральному уровню и в первую очередь Минрегиону России. В целях регулирования вопросов инженерных изысканий, проектирования, строительства министерством совместно с другими федеральными органами исполнительной власти проделана следующая работа: подготовлено и утверждено правительственное постановление о порядке проведения инженерных изысканий для строительства объектов; утвержден порядок согласования Минрегионом России нормативных актов субъектов Российской Федерации в части проведения на их территориях инженерных изысканий, сейчас он находится на регистрации в Минюсте России; утверждено правительственное постановление о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, сейчас готовятся в 87 постановление изменения и дополнения; подготовлены и находятся на согласовании в федеральных органах исполнительной власти два приказа Минрегиона России «О порядке организации и осуществления строительства» и «О порядке консервации объектов капитального строительства»; принят ряд документов, необходимых для функционирования единой государственной экспертизы проектной документации, основным из которых является постановление №145 «О порядке проведения государственной экспертизы проектной документации»; подготовлен и находится в Правительстве Российской Федерации проект постановления Правительства Российской Федерации «О порядке проведения негосударственной экспертизы проектной документации»; принято постановление Правительства РФ о порядке проведения единого государственного строительного надзора, а также в его развитие принят ряд нормативных актов, которыми урегулированы вопросы осуществления государственного строительного надзора. Хотел бы остановиться еще на одном вопросе, которым напрямую регулируется деятельность организаций по проведению инженерных изысканий, проектных и строительных организаций - это введение саморегулирования в строительстве. Поправками в Градостроительный кодекс РФ, которые вступили в силу с 25 июля 2008 года, вводится этот институт, ликвидируется государственное лицензирование строительной деятельности как самостоятельная форма государственного регулирования, вводится переходный период от лицензирования к саморегулированию. Отмечу, что некоторые положения данного закона приняты не в той редакции, на которой мы настаивали, и сейчас идут многочисленные запросы от организаций как раз по тем самым спорным вопросам: размер компенсационного фонда; минимальное число организаций, необходимых для приобретения статуса саморегулируемой организации; срок действия ранее полученных лицензий.
В Минрегионе России очень осторожно относятся к прогнозам - как пойдет этот процесс, сказать сейчас очень сложно . Получит ли государство в результате еще более забюрократизированную машину в лице негосударственных организаций по сравнению с государственным лицензированием, на которое было так много нареканий. «Во всяком случае мы будем отслеживать этот процесс и по результатам правоприменения будем вырабатывать соответствующие предложения. В этой части нами сейчас готовятся перечни работ в области инженерных изысканий, проектирования и строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, и возможно здесь нам удастся сгладить некоторые моменты принятого закона» - говорит глава Минрегиона РФ Игорь Слюняев.
На основании исследования проведенного в первой главе можно сделать следующие выводы:
Исходя из множества рассмотренных определений, можно утверждать, что современный российский строительный комплекс - это совокупность структур институционального, хозяйственного и производственного типа, характеризующаяся экономическим, организационным, техническим и технологическим взаимодействием в получении конечного результата? производства строительной продукции.
Структура строительного комплекса включает предприятия стройиндустрии, строительные организации, предприятия промышленности строительных материалов, монтажные, подрядные организации, проектные и научно-исследовательские институты, конструкторские бюро.
Система методов управления включает в себя: административные методы, к которым отнесены законодательное регулирование; регулирование на основе властных полномочий; организационные и экономические методы.
Последние изменения в федеральном законодательстве и реформы в области строительства говорят об актуальности вопроса модернизации и развития строительного комплекса в России и свидетельствуют о ее высокой роли в повышении устойчивого развития государства. (ПРИЛОЖЕНИИ А).
Правовую основу деятельности строительного комплекса составляют следующие законодательные и нормативные документы: ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», Градостроительный кодекс РФ Земельный кодекс РФ Жилищный кодекс РФ ФЗ «О саморегулируемых организациях», ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», ФЗ «О техническом регулировании», Постановление Правительства РФ «О лицензировании деятельности в области проектирования и строительства»; Постановление Правительства РФ «О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий» и т.п. Перечисленные документы призваны оказывать положительное воздействие на формирование внешней среды строительного комплекса
ОТРАСЛИ И МЕЖОТРАСЛЕВЫЕ КОМПЛЕКСЫ
В.Д. Гончаров, С.В. Котеев, В.В. Рау
ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В ОТРАСЛЯХ ПРОДОВОЛЬСТВЕННОГО КОМПЛЕКСА
В статье рассматриваются вопросы регулирования рыночных процессов в продовольственном комплексе и его отдельных отраслях. Выявлены некоторые направления повышения эффективности и конкурентоспособности его функционирования в современных условиях.
Глобальные кризисные явления последних лет в очередной раз подтвердили актуальность и необходимость разработки действенных механизмов и моделей государственного регулирования рыночных процессов как в мировой, так и национальных экономиках, а также в их наиболее крупных и значимых секторах. Опыт многих развитых и развивающихся стран приводит к пониманию того, что в условиях глобализации лишь рациональное и научно-обоснованное сочетание и взаимодополнение регулирующих и рыночных воздействий способно обеспечить высокую и устойчивую социально-экономическую эффективность и конкурентоспособность современного производства.
Система экономического и организационного воздействия на продовольственный рынок должна включать формы и методы как прямого, так и косвенного государственного регулирования, обеспечивать возможность самостоятельной производственно-коммерческой деятельности всех звеньев агропромышленного комплекса, повышения их хозяйственной активности.
Методы прямого воздействия предполагают регулирование со стороны государства, при котором субъекты экономики вынуждены приходить к решениям, основанным не на самостоятельном экономическом выборе, а на внешних предписаниях. В качестве примера назовем налоговое законодательство, юридические правила в области амортизационных отчислений, бюджетные процедуры по государственным инвестициям. Прямые методы часто имеют высокую эффективность из-за оперативного достижения экономического результата. Однако у них есть серьезный недостаток - создание реальных помех рыночному процессу.
Методы косвенного регулирования проявляются в том, что государство не влияет прямо на принимаемые субъектами экономические решения. Оно лишь создает предпосылки к тому, чтобы при самостоятельном выборе экономических решений субъекты тяготели к тем вариантам, которые соответствуют целям государственной экономической политики.
Преимущественно методы государственного воздействия осуществляются в отношении отраслей, являющихся либо стратегически важными, либо недостаточно эффективными в рыночной среде. К таким отраслям, в частности, можно отнести и сельское хозяйство. По другим отраслям спрос и предложение формирует преимущественно рынок, исходя из реально складывающейся ситуации, налоговой политики государства, доходов потребителей.
Комплекс мер, способствующих развитию продовольственного рынка и обеспечению сбалансированного спроса и предложения, должен включать:
Стимулирование производства отечественной продукции посредством применения налоговых регуляторов, кредитов и т. д.;
Регулирование цен и тарифов;
Установление государственного заказа на социально-значимые продовольственные товары;
Развитие оптовых продовольственных рынков;
Совершенствование взаимоотношений сельскохозяйственных и пищевых предприятий с торговлей;
Регулирование импорта и экспорта;
Дотации и социальную защиту малообеспеченных слоев населения.
Важное место в экономическом механизме государственного регулирования продовольственного комплекса занимают долго- и среднесрочное прогнозирование и планирование. Однако вопросам стратегического планирования и прогнозирования в АПК РФ уделяется недостаточно внимания. Имевшиеся ранее недостатки планово-распределительной системы зачастую автоматически переносятся на современное планирование. В условиях формирования цивилизованного продовольственного рынка прогнозирование и планирование как функции управленческой деятельности не только сохраняют свое место в системе экономического механизма, но и существенно расширяют сферу своего воздействия на агропромышленное производство. Вместе с тем имеют место изменения на всех уровнях управления продовольственным комплексом. Каким принципам должны отвечать прогнозные и плановые разработки в современных условиях? Прежде всего, необходимо, чтобы они носили преимущественно рекомендательный (индикативный) характер по отношению к отечественным товаропроизводителям. При этом последние должны иметь полное право выбора тех направлений своей деятельности, которые являются наиболее эффективными в конкретной ситуации, складывающейся на продовольственном рынке. Как правило, согласие достигается в рамках индикативных процедур, при которых государство разрабатывает и представляет комплексный прогноз макроэкономического развития на ближайшую и отдаленную перспективу. Индикативное планирование давно и успешно применяется в Японии, Франции, Нидерландах и ряде других стран, где оно является частью государственной социально-экономической политики.
С целью приближения к практике необходимо, чтобы макроэкономический прогноз развития АПК, во-первых, представлял собой детальный и конкретный документ, в котором должны быть зафиксированы целесообразные межотраслевые и народнохозяйственные пропорции, а во-вторых, стал научной основой для выработки конкретных хозяйственных договоренностей между правительством и сельскими товаропроизводителями.
При разработке прогнозно-аналитических обоснований целесообразно предусмотреть в них оптимизацию территориального разделения труда в продовольственном комплексе, при котором каждый регион, исходя из специфики природноэкономических условий, производит преимущественно наиболее конкурентоспособную продукцию, предназначенную для реализации на региональных и мировом рынках. Переход к регулируемой экономике вызывает также необходимость дополнить содержание прогноза развития и размещения продовольственного комплекса обоснованием объемов и динамики импорта и межрегиональных связей, что позволит повысить общую эффективность его функционирования в системе народного хозяйства страны.
В систему регулирования экономических отношений АПК входит финансовое, бюджетное, кредитное, налоговое и ценовое регулирование. Примером является Франция, где довольно жесткий режим государственного регулирования цен частично сохранился до настоящего времени. Методологический аспект ценообразо-
вания в развитых странах состоит в выработке государственными органами общих принципов, методов и нормативов установления цен. Например, при государственном регулировании цен на молочную продукцию в США Конгресс определяет «справедливый» уровень контрольных цен на молоко, масло, сыр. Если рыночные цены падают ниже этого уровня, то продукты скупает государство и использует их на бесплатные завтраки для школьников, поддержку малоимущих, продовольственную помощь слаборазвитым странам, а также экспорт другим государствам.
Сокращение производства продовольственной продукции в РФ в 1990-е годы наряду с существенным повышением потребительских цен создало благоприятные условия для притока на отечественный внутренний рынок импортных товаров. При этом следует отметить, что постоянный рост цен на отечественные продукты снижает их конкурентоспособность не только на внешнем, но и на внутреннем рынке. Казалось бы логичным, что под давлением конкуренции со стороны зарубежных товаропроизводителей цены должны бы снижаться. Но они в основном растут. В результате не выигрывает ни население, ни в конечном счете бюджет.
Эффективность государственной политики в этих условиях зависит от обоснованного гибкого и дифференцированного подхода к регулированию и поддержке продовольственного комплекса. В переходный период государственная поддержка должна носить селективный характер, не приводящий к разбалансировке рыночных механизмов.
Таким образом, государство с помощью экономических рычагов оказывает прямое и косвенное влияние на формирование экономических интересов субъектов АПК. Общая цель государственной политики заключается в создании благоприятной экономической, социальной, правовой среды и организационном обеспечении эффективного и устойчивого развития.
Рассмотрим некоторые вопросы государственного регулирования на примере одной из основных сфер продовольственного комплекса - пищевой промышленности.
Несмотря на принимаемые в последние годы меры по оздоровлению экономики этой отрасли, ее положение остается напряженным. Удельный вес убыточных предприятий в производстве пищевых продуктов, включая напитки, увеличился с 19,2% в 1995 г. до 25,1% в 2008 г. Рентабельность производства пищевых продуктов снизилась за этот же период с 16,3 до 10,8%. При оборачиваемости капитала возникла довольно сложная ситуация: неконтролируемый рост импорта и значительное сокращение производства сельскохозяйственной продукции привели к существенному недоиспользованию производственных мощностей. Например, в 2005 г. производственные мощности по выработке мяса использовались лишь на 45%, цельномолочной продукции - на 48, сыров сычужных - на 61, муки - на 44, крупы
На 30, маргариновой продукции - на 56, масла животного - на 27% (табл. 1).
В последние годы использование производственных мощностей по ряду видов продукции несколько улучшилось, но есть еще существенные резервы для увеличения выпуска пищевых продуктов на действующих предприятиях.
На фоне эйфории по поводу темпов экономического роста в 2001-2008 гг. для России сохраняет остроту проблема продовольственного импорта. Отсутствие четкого механизма регулирования промышленного и сельскохозяйственного производств и проблемы качества продукции приводят к тому, что с повышением заработной платы потребительский спрос зачастую все более смещается в пользу импортной, более дорогой, но качественной продукции. И если стоимость импорта продовольственных товаров и сельскохозяйственного сырья в 2000 г. составила 7,4 млрд. долл., в 2001 г. -9,2, в 2005 г. - 17,4, то в 2008 г. она возросла до 35,2 млрд. долл. США.
Таблица 1
Использование среднегодовой мощности предприятий по выпуску отдельных видов пищевой продукции, %
Пищевая продукция 1992 г. 1995 г. 2000 г. 2005 г. 2008 г.
Сахар-песок из сахарной свеклы 86 86 76 86 86
Хлеб и хлебобулочные изделия 61 44 40 39 41
Кондитерские изделия 61 46 50 62 65
Макаронные изделия 89 44 46 63 64
Масла растительные 71 35 61 70 63
Маргариновая продукция 61 20 42 56 60
Пиво 66 51 79 74 74
Безалкогольные напитки 19 17 37 59 54
Плодоовощные консервы 51 21 32 66 54
Мясо (в парном весе) 57 32 18 45 58
Колбасные изделия 66 54 52 66 67
Консервы мясные 61 39 40 45 46
Масло животное 67 35 25 27 32
Цельномолочная продукция (в пересчете на молоко) 41 24 32 48 54
Сыры сычужные 72 51 49 61 65
Консервы молочные 55 48 55 61 58
Мука 79 53 45 44 47
Крупа 62 39 24 30 34
Источник: .
Импортируемая сельскохозяйственная продукция из стран дальнего зарубежья получает значительные государственные субсидии и в связи с этим активно конкурирует с отечественной пищевой продукцией, рост затрат на производство которой катастрофичен, а бюджетных дотаций хронически не хватает. Втягивание России в импортную зависимость по продовольствию чревато в дальнейшем неконтролируемым повышением цен.
Россия ввозит в значительных объемах сахар-сырец, растительное масло, кукурузу. Особо следует сказать о мясе птицы. В страну в отдельные годы его завозится более миллиона тонн. И это несмотря на то, что уже накоплен богатый отечественный опыт производства данного вида мяса, имеются современные птицефабрики и при соответствующей государственной поддержке можно было бы достичь полной самообеспеченности в уже ближайшей перспективе (табл. 2).
За годы реформ резко увеличился импорт сахара-сырца. Увеличение доли перерабатываемого сахара-сырца в общем объеме произведенного в стране сахара наряду с кажущейся выгодностью закупок импортного сырца (удлиняется производственный цикл сахарных заводов) имеет следующие отрицательные последствия. Во-первых, Россия попадает в экономическую и продовольственную зависимость от зарубежных стран. Во-вторых, неконтролируемый импорт сахара-сырца, приводящий к сокращению выработки сахара-песка из отечественного сырья, влечет за собой экономические и социальные потери (резкое сокращение рабочих мест в свеклосеянии, в семеноводстве, переработке, торговле и т. д.). В-третьих, даже относительно невысокие цены на сахар-сырец являются призрачным преимуществом. Если в условиях возрастающей товарной интервенции будет разрушено свеклосахарное производство РФ, страны-экспортеры в любой момент резко повысят цены на сахар-песок и сахар-сырец.
Однако в последние годы в продовольственном хозяйстве страны произошли некоторые позитивные сдвиги. Положительным фактом является, в частности, улучшение ситуации с сырьевой базой масложировой промышленности. Во второй половине 90-х годов прошлого столетия из России вывозилось до трети урожая
семян подсолнечника. В результате из всех ведущих экспортеров маслосемян только Россия осуществляла последующий массовый импорт растительного масла. Мощности предприятий по выработке растительного масла были загружены, например, в 1998 г. на 46%, в 1999 г. - на 48%. Принятые Правительством РФ меры позволили существенно сократить экспорт маслосемян за рубеж. Например, в 2008 г. из России было вывезено лишь 85 тыс. т семян подсолнечника, 48 тыс. т рапса, 53,3 тыс. т семян льна. В то же время импорт только подсолнечного масла в Россию сократился с 176,3 тыс. т в 2002 г. до 112 тыс. т в 2008 г. Следовательно, еще предстоит осуществление дальнейших мер по сокращению экспорта сырья и уменьшению импорта растительного масла.
Таблица 2
Импорт основных продовольственных товаров, тыс. т*
Продукция 2002 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г.
Мясо свежее и мороженое (без мяса птицы) 1153 1340 1411 1489 1710
Мясо птицы свежее и мороженое 1383 1329 1283 1295 1224
Рыба свежая и мороженая 464 787 686 870 881
Молоко и сливки сгущенные 59,2 146 145 131 160
Масло сливочное и прочие молочные жиры 140 133 165 123 140
Картофель 210 103 376 274 574
Томаты 182 355 418 560 685
Лук и чеснок 454 543 578 658 503
Виноград 100 291 321 381 407
Яблоки 367 730 838 935 1064
Чай 166 180 173 182 182
Пшеница 265 577 1397 465 179
Ячмень 171 252 188 273 132
Кукуруза 449 201 295 93,5 362
Масла растительные 1083 1002 848 956 1121
соевое 473 93,6 24,6 36,6 108
подсолнечное 176 131 100 132 112
пальмовое 318 600 543 576 688
Сахар-сырец 4453 2893 2629 3413 2418
Сахар белый 483 625 350 296 165
Какао-бобы 70,7 68,6 68,6 68,6 60,1
Макаронные изделия 40,4 79,4 87,8 75,4 65,4
Кофе 25,8 39,7 55,6 64,6 75,5
* По данным Федеральной таможенной службы с учетом импорта товаров из Республики Беларусь.
Источник: .
Наряду с подотраслями, которые после 2000 г. стали в большей степени ориентироваться на проблемы экспорта продовольственной продукции, в пищевой промышленности есть подотрасли, имеющие ярко выраженную импортную зависимость. Классическим примером является мясная промышленность. Так, в 2008 г. импорт мяса и мясопродуктов возрос до 3,2 млн. т по сравнению с 2,3 млн. т в 1995 г. В результате доля импорта в общих ресурсах увеличилась в отрасли с 25% в 1995 г. до 38% в 2008 г.
Обеспечение продовольственной безопасности России предполагает наращивание объемов отечественного производства мяса при синхронном импортозамеще-нии мясных продуктов. Однако на практике происходит рост импорта мяса и мясопродуктов при увеличении производства мяса в стране. Следовательно, по мере выхода животноводства из кризисного состояния в России не происходит адекватного импортозамещения .
Таким образом, без модернизации аграрного сектора, пищевой и перерабатывающей промышленности и повышения конкурентоспособности продовольствен-
ных товаров следствием роста потребительского спроса могут стать изменения структуры предложения в пользу импортных продовольственных продуктов. Необходима четкая, финансово обеспеченная стратегия развития АПК страны, что позволило бы увеличить производство продуктов питания и повысить уровень жизни населения.
Спрос на пищевую продукцию в отличие от других потребительских товаров не столь тесно связан с уровнем доходов населения. С помощью лишь рыночных механизмов нельзя сохранять равновесие спроса и предложения на отдельные виды пищевой продукции и поддерживать стабильность продовольственного обеспечения населения. Поэтому на государственном уровне должен решаться вопрос о регулировании цен на отдельные виды продуктов питания с учетом сложившейся конъюнктуры продовольственных рынков в регионах страны. Во всех развитых странах существуют законы о ценах, которые на определенный период и по ограниченному ассортименту позволяют государству эффективно их регулировать. Возможен и второй вариант: оказывать помощь малообеспеченным слоям населения в виде дотаций. На современном этапе такой способ также является достаточно логичным: сокращается разрыв в доходах различных слоев населения, что должно в целом способствовать снижению социальной напряженности и росту спроса на продовольственную продукцию.
Важнейшими рычагами регулирования пищевой промышленности и в целом продовольственного сектора являются также кредиты и налоги. Испытывая недостаток оборотных средств, перерабатывающие предприятия регулярно прибегают к кредитам. В целом по пищевой промышленности кредиторская задолженность на конец 2008 г. составила 511,6 млрд. руб., а дебиторская - 350 млрд. руб. Просроченная кредиторская задолженность предприятий пищевой промышленности на этот период составила 22 млрд. руб., а просроченная дебиторская - 23 млрд. руб. Однако только часть предприятий отрасли способна гарантированно возвращать кредиты и платить по ним проценты.
Одной из причин неудовлетворительного состояния экономики отрасли являются высокие налоговые изъятия у товаропроизводителей, не оставляющие в их распоряжении финансовых ресурсов на развитие и совершенствование производства. Убыточность части предприятий отрасли - во многом следствие существенного налогового бремени.
Идея снижения налогов имеет много приверженцев в государствах с переходной экономикой. Многое зависит от конкретной ситуации. В США, реформируя налоговую систему, обеспечили переход от умеренного налогообложения к еще более умеренному. В России речь идет о переводе хозяйствующих субъектов из условий тяжелого налогового бремени в умеренные. Однако в аграрном секторе и пищевой промышленности подходить к данному вопросу следует дифференцированно. Необходимо руководствоваться значением вырабатываемой продукции для питания населения и экономическим положением отрасли. Вряд ли следует наращивать темпы производства, например пива. В то же время нужно увеличивать выпуск мясных и молочных продуктов, круп, комбикормов. О комбикормах следует сказать особо. Не решив проблему с ними, нельзя в ближайшей перспективе существенно увеличить производство мясомолочной продукции. Следовательно, только выбрав приоритетные направления можно повысить эффективность функционирования продовольственного комплекса в целом.
В переходный период поддержка предприятий аграрного сектора и пищевой промышленности имеет преимущественно селективный характер. Государство поддерживает те предприятия, у которых более высокая отдача от вложенных
средств. Критерий селективной поддержки - общий объем продаж, рентабельность, уровень использования материальных ресурсов.
Важной задачей государственного регулирования АПК является также достижение и поддержание паритета отношений обмена между сельским хозяйством, перерабатывающей промышленностью и торговлей. Возникший в 1990-е годы диспаритет цен привел к тяжелым финансовым последствиям для большинства сельских товаропроизводителей и предприятий перерабатывающей промышленности в ряде регионов страны. В связи с этим было бы целесообразно, чтобы основная часть дополнительного дохода, образующегося вследствие либерализации цен на пищевую продукцию, из торговли переместилась в сферы производства и переработки сельскохозяйственных продуктов. В настоящее время доля сферы обращения, например, по мясным и молочным продуктам колеблется от 21 до 31,8% розничной цены (табл. 3).
Таблица 3
Структура розничных цен на отдельные виды мясомолочной продукции в 2008 г.
(на конец года), %
Вид продукции Стоимость сырья и основных материалов Расходы на про-извдство, включая коммерческие расходы Полная себестои- мость единицы продук- ции Прибыль убыток (-) промышленных предприятий Налог на добавленную стоимость (НДС), акциз и другие налоги Отпускная цена с НДС и другими налогами Плата за доставку продукции покупателям, осуществляемую перерабатывающим предприятием Оборот сферы обращения, включая НДС, начисленный организациям розничной торговли
Говядина(кроме бескостного мяса) 51,7 9,1 60,8 3,1 6,7 70,6 2,5 26,9
Свинина (кроме бескостного мяса) 50,9 7,0 57,9 3,8 6,2 67,9 0,3 31,8
Колбаса вареная высшего сорта 45,3 14,7 60,0 7,7 7,9 75,6 0,2 24,2
Мясо птицы 46,6 23,6 70,2 0,9 5,0 76,1 0,0 23,9
Молоко цельное пастеризованное 41,4 24,8 66,2 4,3 7,1 77,6 0,5 21,9
Сметана (15-20% жирности) 38,9 23,2 62,1 6,7 7,1 75,9 0,4 23,7
Творог жирный (не менее 5% жирности) 39,2 20,2 59,4 7,1 6,7 73,2 0,3 26,5
Творог нежирный (менее 5% жирности) 36,6 209 57,5 6,6 6,3 70,4 0,4 29,2
Масло сливочное 60,7 19,3 80,0 -8,4 7,0 78,6 0,2 21,2
Сыры сычужные твердые и мягкие 42,1 18,6 60,7 2,8 5,8 69,3 0,0 30,7
Влияние государства на экономические процессы с целью создания оптимальных условий для развития и поддержки существующего рыночного механизма, и его изменений в случае необходимости.
В истории экономической мысли всегда происходили дискуссии о степени вмешательства государства в экономику. «За» — выступали меркантилисты, а представители классической школы политэкономии отстаивали лозунг «экономической свободы». XX столетие — век мировых войн и экономических кризисов перераспределил чашу весов в сторону государственного регулирования. Победу одержали теоретические обоснования Дж. М. Кейнса, получившие название кейнсианской модели экономики. Его расцвет приходится на 50 — 60 гг., однако в 70-е хронический дефицит госбюджетов привел к ослаблению его позиций и их замене на неолиберализм и современную теорию «экономики предложения».
Задачи и цели государственного регулирования
Регулирование призвано обеспечить эффективное функционирование экономической системы государства, что заключается во взаимодействии всех сфер, прежде всего, финансовой, правовой и социальной. В этой связи существуют теоретический аспект и практическое воплощение. К первому относится прогнозирование и составление моделей действия. Практика предусматривает проведение конкретных мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, направленных на регуляцию.
Главная цель госрегулирования — улучшение благосостояния общества в целом, что подразумевает собой благосостояние каждого его члена. Цели государственного регулирования, принято структурировать на экономические, социальные и политические. При этом главными составляющим являются:
- стабильное экономическое развитие и рост;
- политика обеспечения занятости населения;
- поддержание стабильности национальной валюты и ценообразование;
- социальная защита населения;
- внешнеэкономическая деятельность.
Выполнение первых 4 направлений и их взаимосвязь обеспечивают достижение равновесия в макроэкономической сфере. В условиях процесса глобализации результаты их комплексного взаимодействия напрямую оказывают влияние на внешнеэкономическую сферу государственной деятельности. На определенном историческом этапе развития общества последовательность достижения целей может меняться.
Следует отметить, что методы государственного регулирования разделяют на прямые и косвенные. Прямые предусматривают административно-правовые мероприятия, а их воздействие заключается в том, что экономические субъекты действуют исходя из государственных предписаний, и не могут в полной мере руководствоваться свободным экономическим выбором. Они являются элементом смешанной экономики и продемонстрировали высокую эффективность, особенно в тех странах, где она развита недостаточно.
Косвенные методы, как правило, носят экономический характер и создают предпосылки для самостоятельного выбора субъектов экономических отношений в пользу достижения общеэкономических целей. Грамотное взаимодействие методов между собой обеспечивает решение главной задачи — повышения благосостояния общества.
Функции и инструменты государственного регулирования
Что касается функций государства, то важнейшей является создание необходимой законодательной базы, обеспечение правовой основы для функционирования рыночной экономики. Важная функция государства — активизация инновационной и предпринимательской деятельности, стимулирование инвестиционной политики.
В современной рыночной экономике государство выступает как гарант в сфере социальной защиты населения. Инструментом для этого служит функция перераспределения доходов в пользу менее защищенных групп населения. Социальная политика по значимости не уступает такому инструменту как управление госсектором экономики, поскольку она препятствует росту социальной напряженности в обществе и способствует достижению социальной безопасности. Что касается использования государственной собственности, то она выступает как базовый элемент для реализации долгосрочных задач, особенно в тех областях, которые требуют значительных капиталовложений.
Современный промышленный комплекс России формировался в условиях централизованного управления экономикой. В этот период основные цели его развития устанавливались директивно. Гиперторофированный характер получила тяжелая промышленность и оборонный комплекс. Отрасли и предприятия, производящие потребительские товары развивались медленнее. Из-за нерациональной структуры экономики прирост валового общественного продукта составил в 1976-1980 гг. 4,2%, в 1981-1985 гг. - 3,3%, в 1986-1989 гг. - 2,8%. Прирост национального дохода, использованного на потребление и накопление, составил соответственно 3,3%, 3,0% и 2,8%\". Объемы производства не соответствовали потребностям, что проявлялось в дефиците товаров. Их качество значительно уступало зарубежным. Все это говорит о несоответствии системы управления экономикой потребностям общества. Вместе с тем, полностью отрицать попытки рационализации управления на основе научного подхода к формированию промышленной политики и отраслевой структуры производства было бы неверно. Так отраслевая структура производства регулировалась межотраслевым балансом. В 70-80 гг. XX века делались попытки сократить долю накопления в национальном доходе, предпринимались меры по развитию производства товаров народного потребления на оборонных предприятиях. Многое делалось по внедрению экономических методов управления и развертыванию хозяйственного расчета. Но все они не затрагивали основ централизованного управления, структуры экономики и не преследовали целей проведения радикальных мер, объективные предпосылки для которых созрели.
Вместе с тем первое десятилетие рыночных преобразований показало, что предоставленное само себе промышленное производство без государственного регулирования стагнирует. Исключение ныне составляют энергетические, сырьевые и некоторые другие отрасли, работающие на экспорт. Одновременно потребление производимых ими товаров на внутреннем рынке сократилось. Теоретически возможна структурная перестройка промышленности на основе исключительно рыночных механизмов. Однако на это потребуется достаточно длительное время. Россия по социальным и экономическим причинам не может пойти на такой вариант.
В настоящее время рыночные структуры в России не заинтересованы в долговременных инвестициях. Государственные инвестиции сократились. Идет хищническая эксплуатация созданной ранее производственной базы и природных ресурсов. Интересы крупного бизнеса не совпадают с интересами государства и общества. Поэтому структурная перестройка на рыночных условиях сначала ведет к стагнации невостребованного рыночной системой или неконкурентоспособного промышленного потенциала и затем к его медленному обновлению. Но этому препятствует недостаток инвестиций и международная конкуренция, что выражается в низких темпах развития экономики и повышения уровня жизни населения. Решение социальных проблем России требует проведения более эффективной экономической и промышленной политики.
Для сокращения периода экономической трансформации необходимо активное использование государственного регули- рования. Содержание управления промышленностью в современных условиях существенно либерализовано. Но экономические условия ее функционирования создаются государством. Оно формирует и промышленную политику. Методы государственного регулирования широко используются развитыми странами, особенно в периоды экономических спадов и кризисов. В их основе лежит разработка стратегии развития национальной промышленности, изучение внутренних и внешних рынков, эффективная с позиций государства утилизация природных ресурсов, использование и обновление технологического потенциала на основе стимулирующих экономических механизмов, и прямого финансирования крупных государственных инвестиционных программ.
Промышленное производство является основным источником создания ВВП, товарной массы для внутреннего потребления и экспорта. Доля промышленности при стабильно развивающейся экономике составляет в ВВП около 40%. В экономике СССР конца 80-х гг. она достигала около 60%. На предприятиях промышленности в период стабильного развития экономики занято, около 40% трудоспособного населения. Поэтому главная задача правительства состоит в сохранении, развитии и оказании поддержки отечественной промышленности. Исходя из объемов и роли в формировании ВВП, бюджета и занятости, в экономической политике России промышленность должна быть основным приоритетом.
Это не было соблюдено при переходе России к рыночной экономике. Перерабатывающая промышленность наиболее пострадала от экономического кризиса. За период 1990-1998 гг. спад промышленного производства составил более 60%, в том числе, в машиностроении более 80%. В 2000-2001 гг. наметилось оживление отечественной промышленности, но его темпы составляют 3,5-4% от достигнутого уровня. В 2002 г. прогнозируются темпы роста промышленности в 4%. Это составляет к уровню 1990 года около 1,5%. Если учесть масштабы экономического спада, можно утверждать, что потенциальные возможности промышленного потенциала используются недостаточно.
Промышленность России находится в таком состоянии, что ее самостоятельное возрождение невозможно. В период промышленного спада необходимы стимулирующие меры государственной поддержки и регулирования, разработка и проведение целенаправленной государственной промышленной политики, оптимально учитывающей сложившиеся экономические отношения, перспективные интересы России и участие в международном разделении труда.
Государственное регулирование (особенно сегодня) - главный фактор развития промышленности. Но выбор его направлений, оценка затрат и результатов в современных условиях должны строиться на рыночных механизмах. С их помощью необходимо реализовать принципы эффективности и увеличения объемов реализации, воспроизводственной направленности и эффективности инновационно-инвестиционной деятельности, социальных результатов и экологических ограничений.
В настоящее время система государственного управления России переходит от прямого управления к экономическим механизмам, создающим условия для самонастраиваемости производственных и реализационных процессов. В основу стратегии развития промышленности положен переход к рыночным методам регулирования, которые могут быть эффективно реализованы при соответствующей им маркетинговой концепции развития промышленности.
Основным функциональным звеном в рыночной экономике выступают промышленные предприятия. Все регулирующие воздействия призваны ориентироваться на поддержку и стимулирование их эффективной деятельности. Иными словами, государственное регулирование осуществляется для проведения общей эффективной промышленной политики на товарных рынках, для создания условий эффективного функционирования предприятий, адаптировавшихся к рыночным условиям. Оно необходимо также для селективной поддержки отраслей и предприятий товарной специализации промышленности России, создающих базу для экономического роста, удовлетворения перспективных внутренних и экспортных потребностей России в товарах и услугах. Эти потребности могут удовлетворяться непосредственно на основе производства и реализации потребляемых на внутреннем рынке товаров или через товарообмен на внешних рынках.
Национальная промышленность призвана успешно конкурировать с импортом. Для такой страны, как Россия, положительное сальдо внешнеторгового баланса должно формироваться не только на основе экспорта продукции энергетических и добывающих отраслей, но и с учетом развития экспорта продукции перерабатывающей промышленности производственного и непроизводственного назначения, втом числе, по отраслям промышленности, создающим наукоемкую продукцию.
Промышленная политика охватывает развитие всего товарного производства, но его участники находятся на различной ступени использования рыночных механизмов. Поэтому методы экономического воздействия на них должны быть неодинаковы. Для полностью адаптировавшихся к рыночным условиям необходимо создание общих экономических условий развития. Находящимся в депрессии нужна селективная поддержка в зависимости от их народнохозяйственной значимости.
Государственная долгосрочная программа развития промышленности, реализующая промышленную политику, должна осуществляться государственной комиссией при участии Министерств экономического развития и торговли, промышленности и науки, финансов. Важно также привлечь крупные промышленные корпорации и ресурсообеспечивающие производственные системы. Программа должна рассматриваться Правительством РФ и одобряться Государственной Думой, которые и осуществляют контроль за ее выполнением.
Еще по теме Государственное регулирование развития промышленности:
- 11.2 Межгосударственное регулирование общественной полезности транснациональных компаний
- Межгосударственное регулирование международных экономи-ческих отношений.
- 6.3. ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ФИНАНСОВ ХОЗЯЙСТВУЮЩИХ СУБЪЕКТОВ В ОБЛАСТИ ВНЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
- Государственное регулирование инвестиционной деятельности
- Государственное регулирование занятости и рынка труда
- Государственное регулирование развития промышленности
- Государственное регулирование устойчивого развита АПК
- 2. Государственное регулирование регионального развития
- Государственное регулирование страховой деятельности
- 1.1. Государственный кредит как экономическая категория. Государственное регулирование экономики и государственный кредит
- § 3. Государственное регулирование отношений интеллектуальной собственности
- Авторское право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство -