Причем наличие первых трех элементов в системе органов местного самоуправления является обязательным.
Представительный орган местного самоуправления – выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. С учетом исторических традиций, национальных особенностей, политических интересов представительный орган местного самоуправления может иметь различные наименования. Наиболее часто на практике встречаются следующие названия: дума, совет, муниципальный совет, собрание, собрание представителей, сход, съезд, рада, курултай, джирге и т.п.
Представительный орган занимает особое место в системе органов местного самоуправления благодаря своей исключительной компетенции. Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в исключительном ведении представительного органа местного самоуправления находятся следующие вопросы:
1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения .
Исполнительные органы местного самоуправления – органы, осуществляющие организационно-управленческие и исполнительно-распорядительные функции, направленные на исполнение федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации и местных нормативных актов, а также наделенные уставом муниципального образования собственной компетенцией. Исполнительным органом местного самоуправления является местная администрация (мэрия). Местная администрация (лат. administratio – управление, руководство) – исполнительный орган в системе местного самоуправления, возглавляемый главой муниципального образования (главой администрации), осуществляющий следующие организационно-распорядительные функции:
1) исполнение федеральных законов, законов субъекта РФ и местных нормативных актов;
2) разработка проекта бюджета муниципального образования и его исполнение;
3) управление муниципальной собственностью;
4) разработка программ социально-экономического развития муниципального образования и их исполнение и т.п.
Глава местной администрации либо назначается на должность по контракту, заключенному по результатам конкурса, либо избирается на муниципальных выборах, и в этом случае он одновременно является главой муниципального образования.
Глава муниципального образования является высшим должностным лицом в системе органов местного самоуправления. Действующее законодательство предусматривает два способа избрания главы муниципального образования. Если глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах, то он либо входит в состав представительного органа и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию. В случае избрания главы муниципального образования из числа депутатов представительного органа местного самоуправления он является его председателем.
Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования осуществляет следующие полномочия:
1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями;
2) подписывает и обнародует нормативные правовые акты, принятые представительным органом местного самоуправления;
3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;
4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа местного самоуправления .
Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению муниципального образования и представительному органу местного самоуправления.
Органы местного самоуправления взаимосвязаны между собой и представляют единую систему, в которой согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» реализован принцип разделения властей. В отличие от органов государственной власти деятельность органов местного самоуправления приобретает новые черты, связанные с возможностью самоорганизации и самодеятельности жителей. Органы местного самоуправления более приближены к населению, что определяет социальную направленность их деятельности.
Таким образом, органы местного самоуправления и органы государственной власти – это структурно выделенные органы в системе управления; паритетные способы осуществления власти народа. Согласно Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти , что означает их структурно-организационное обособление, но не функциональное.
Как и всякая публичная власть, органы местного самоуправления имеют общую организационно-правовую и финансово-экономическую основу с органами государственной власти: у них общий источник власти – народ, те же принципы избирательной системы, те же механизмы принятия решений, та же обязательность их исполнения, а также сходные формы и методы деятельности. В пределах собственной компетенции государственные и муниципальные органы самостоятельно планируют и организуют свою работу, принимают управленческие решения и обеспечивают контроль за их выполнением.
Естественно, о полном равенстве между муниципальными и государственными органами говорить нельзя, так как они отличаются компетенцией. Органы местного самоуправления самостоятельны лишь в пределах своих полномочий, они находятся в системе государственно-властных отношений, действуют в русле единой государственной политики, могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Кроме того, органы государственной власти осуществляют контроль за исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Органы государственной власти обязаны гарантировать органам местного самоуправления минимальную материально-финансовую базу и т.д.
5.2. Органы государственной власти и органы местного самоуправления: проблемы взаимодействия и перспективы
В процессе осуществления органами государственной власти и органами местного самоуправления своей компетенции между ними неизбежно происходит взаимодействие. Взаимодействие между органами государственной власти и органами местного самоуправления, как правило, определяют как совокупность организационно-правовых форм и методов, направленных на совместное решение как общегосударственных, так и местных задач.
Взаимоотношения между государственными органами и органами местного самоуправления строятся на следующих принципах:
а) принцип единства целей и задач в обеспечении прав и свобод человека и гражданина, в реализации общегосударственных интересов;
б) принцип всесторонней государственной поддержки осуществления и развития местного самоуправления;
в) принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления;
г) принцип самостоятельности осуществления своих полномочий в области местного самоуправления населением, органами и должностными лицами муниципальных образований;
д) принцип невмешательства органов государственной власти в компетенцию органов местного самоуправления;
е) принцип солидарности, взаимодействия и сотрудничества при обеспечении прав и свобод человека и гражданина; при реализации общегосударственных интересов;
ж) принцип субсидиарности при осуществлении органами местного самоуправления минимальных государственных социальных стандартов и переданных им отдельных государственных полномочий;
з) принцип взаимной гласности и информированности;
и) принцип взаимного контроля;
к) принцип разрешения коллизий путем согласительных процедур либо обжалования в судебном порядке;
л) принцип взаимной ответственности ;
м) принцип законности (принцип детальной правовой регламентации общественных отношений, возникающих в процессе взаимодействия органов государственного и муниципального управления);
н) принцип гласности;
о) принцип целесообразности и соблюдения общегосударственных интересов;
п) принцип равноправия муниципальных образований (создание режима равных правовых, организационных и финансово-экономических возможностей);
р) принцип недопустимости ущемления интересов других муниципальных образований;
с) принцип обеспеченности ресурсами при реализации собственных функций и отдельных переданных государственных полномочий.
Данные принципы при применении их в совокупности призваны способствовать эффективной реализации государственной политики в области местного самоуправления и развитию демократических основ государства.
Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ наделены полномочиями в сфере местного самоуправления. К полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относятся:
1) определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации;
2) правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления;
3) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;
4) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами .
Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами.
Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления в целом аналогичны полномочиям федеральных органов государственной власти, в частности, к ним относятся:
а) правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных федеральным законом;
б) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;
в) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
г) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации .
Кроме указанных основных полномочий органов государственной власти в области местного самоуправления Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил за органами государственной власти субъекта РФ целый комплекс функций:
1) установление границ территорий муниципальных образований (ст. 10);
2) наделение городских поселений статусом городского округа (ст. 11);
3) изменение границ муниципальных образований (ст. 12);
4) преобразование муниципальных образований (ст. 13);
5) изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа (ст. 13);
6) упразднение муниципального образования (ст. 13.1);
7) наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и контроль за их исполнением (ст. 19–21);
8) определение порядка проведения местного референдума (ст. 22);
9) определение порядка проведения муниципальных выборов (ст. 23);
11) порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления (ст. 32);
12) определение наименований представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования, местной администрации (ст. 34);
13) иные полномочия представительных органов муниципальных образований (ст. 35);
14) установление дополнительных требований к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района и городского округа (ст. 37);
15) утверждение условий контракта для главы местной администрации муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (ст. 37);
16) установление персонального состава конкурсной комиссии муниципального района (городского округа) (ст. 37);
17) инициирование расторжения контракта с главой местной администрации (ст. 37);
18) правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы (ст. 42);
19) требования по формированию, утверждению, исполнению местного бюджета и контролю за его исполнением (ст. 52);
20) установление нормативов отчислений от региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации, в бюджеты муниципальных образований (ст. 58);
21) распределение дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений и (или) заменяющие данные дотации дополнительные нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты поселений (ст. 60);
22) порядок образования районных и региональных фондов финансовой поддержки поселений и предоставления из них дотаций (ст. 60, 61);
23) порядок расчета уровня бюджетной обеспеченности поселений в отчетном финансовом году, определения размеров указанных субвенций, централизации части доходов от местных налогов и сборов и (или) снижения нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов (ст. 60, 61);
24) определение общего размера субвенций, предоставляемых из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий (ст. 63);
25) временное осуществление полномочий органов местного самоуправления (ст. 75) и т. п.
Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» временное осуществление органами государственной власти субъекта РФ полномочий органов местного самоуправления возможно в трех случаях:
1) когда в связи со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией органы местного самоуправления отсутствуют и (или) не могут быть сформированы;
2) если долги муниципального образования превысили на 30 % собственные доходы («банкротство муниципального образования»);
3) если допущено нецелевое расходование субвенций.
В реальности взаимодействие между государством и местным самоуправлением осуществляется одновременно по многим направлениям. Поэтому структурно-функциональные связи между органами государственной власти и местного самоуправления носят многосторонний характер. В частности, взаимодействие органов государственной власти с органами местного самоуправления осуществляется в следующих основных формах:
во-первых, государственная поддержка местного самоуправления;
во-вторых, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
в-третьих, создание в субъекте Российской Федерации совета муниципальных образований;
в-четвертых, реализация представительными органами муниципальных образований права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта РФ;
в-пятых, создание совместных координационных, консультационных, совещательных и других рабочих органов (как временных, так и постоянно действующих);
в-шестых, контроль и надзор органов государственной власти за деятельностью органов местного самоуправления.
1. Без постоянной поддержки со стороны государства органы местного самоуправления не могут эффективно участвовать в проведении реформ, в укреплении российской государственности. Кроме того, государственная поддержка развития местного самоуправления является законодательно закрепленной обязанностью органов государственной власти. Государственная поддержка местного самоуправления – это система мер, обеспечивающих укрепление и стимулирование развития местного самоуправления федеральными и региональными органами государственной власти. Государственная поддержка местного самоуправления, как правило, осуществляется в следующих формах:
а) издание правовых актов по вопросам организации и деятельности местного самоуправления;
б) контроль за соблюдением конституционных основ местного самоуправления;
в) информационное обеспечение органов местного самоуправления (в том числе ознакомление с проектами нормативно-правовых актов органов государственной власти, затрагивающих интересы местного сообщества);
г) оказание методической поддержки;
д) рассмотрение обращений органов и должностных лиц местного самоуправления в органы и к должностным лицам государственной власти, принятие мер по их удовлетворению;
е) участие в формировании органов местного самоуправления в случаях, установленных законом (например, в муниципальных районах и городских округах представители органов государственной власти субъекта РФ входят в состав конкурсной комиссии на замещение должности главы местной администрации, назначаемой по контракту);
ж) принятие и реализация целевых программ государственной поддержки местного самоуправления;
з) подготовка кадров муниципальных служащих;
и) оказание материальной и финансовой помощи органам местного самоуправления;
к) предоставление в пользование государственного и муниципального имущества на безвозмездной основе;
л) временное осуществление полномочий местного самоуправления органами государственной власти и другие меры.
В целях реализации государственной политики в области местного самоуправления 15 декабря 1999 г. была принята Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления. Предусмотрено два этапа исполнения программы государственной поддержки местного самоуправления:
первый этап (2000-2002 гг.): создание базовых условий для комплексного социально-экономического развития муниципальных образований;
второй этап (2002–2014 гг.): выполнение программных мероприятий, направленных на кодификацию законодательства о местном самоуправлении, а также на решение задач инвестиционного характера, способных обеспечить устойчивое развитие муниципалитетов и существенное повышение жизненного уровня населения.
Программа государственной поддержки местного самоуправления состоит из семи разделов:
2) основные цели, задачи, сроки и этапы реализации Программы;
3) мероприятия по государственной поддержке местного самоуправления;
4) основные направления и механизмы реализации Программы;
5) ресурсное обеспечение Программы;
6) организация исполнения Программы и контроль за ходом ее реализации;
7) оценка эффективности реализации Программы.
В Программе были определены две основные цели:
1) формирование условий для устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований;
2) содействие эффективной реализации конституционных полномочий органов местного самоуправления.
Для достижения данных целей сформулированы следующие задачи:
а) совершенствование территориальной и структурной организации местного самоуправления;
б) выработка механизмов эффективного взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти;
в) создание условий для финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований (доработка налогового законодательства, совершенствование межбюджетных отношений, решение вопроса о муниципальной собственности на землю, развитие системы подготовки и переподготовки кадров для финансовых органов местного самоуправления);
г) совершенствование нормативно-правовой основы местного самоуправления;
д) выработка механизмов эффективного взаимодействия органов местного самоуправления с населением.
В качестве форм осуществления программы государственной поддержки местного самоуправления выделяются: правовое регулирование, бюджетное регулирование, реализация целевых программ, передача объектов государственной собственности в муниципальную, информационная и научно-методическая поддержка местного самоуправления, кадровое обеспечение органов местного самоуправления, популяризация идей, принципов и задач местного самоуправления. При реализации Программы используются такие методы , как анализ действующего законодательства, анализ межбюджетных отношений, разработка и реализация целевых программ, разработка системы подготовки кадров для органов местного самоуправления, создание системы информирования населения об основных идеях, принципах и задачах местного самоуправления.
Финансирование программы государственной поддержки местного самоуправления осуществляется из средств федерального бюджета и, по согласованию, из средств бюджетов субъектов РФ, а также местных бюджетов и средств союзов и ассоциаций муниципальных образований.
В целях стимулирования развития местного самоуправления на своей территории субъекты РФ принимают собственные программы государственной поддержки. Например, целями Саратовской областной целевой программы «Развитие местного самоуправления в Саратовской области» является содействие органам местного самоуправления в реализации полномочий, определенных законодательством, и повышение качества и эффективности административно-управленческих процессов в органах местного самоуправления Саратовской области. Для достижения данных целей поставлены следующие задачи:
1) содействие в формировании нормативной правовой базы местного самоуправления;
2) содействие в развитии территориальных и организационных основ местного самоуправления;
3) государственная поддержка укрепления материально-технической базы органов местного самоуправления;
4) содействие в подготовке, переподготовке и повышении квалификации кадров органов местного самоуправления;
5) содействие в развитии и совершенствовании муниципальной службы;
6) создание системы информационно-аналитического и методического обеспечения деятельности органов местного самоуправления.
Важнейшими оценочными показателями реализации программы являются:
а) количество вопросов местного значения, решаемых органами местного самоуправления вновь созданных муниципальных образований;
б) степень укомплектованности органов местного самоуправления материально-техническими средствами для решения вопросов местного значения;
в) степень выполнения плана переподготовки и повышения квалификации руководителей и специалистов органов местного самоуправления;
г) количество изданной информационно-методической и аналитической литературы по вопросам, касающимся деятельности органов местного самоуправления;
д) оснащенность органов местного самоуправления методическими пособиями;
е) количество муниципальных образований, имеющих установленные в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства границы и градостроительную документацию.
Таким образом, с учетом роли местного самоуправления в системе властных отношений Российской Федерации, в экономической, социальной и политической системах российского общества, программы государственной поддержки местного самоуправления призваны способствовать осуществлению государственной политики в отношении местного самоуправления, проведению реформ на местном уровне и устойчивому социально-экономическому развитию муниципальных образований.
2. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями – это исключение какого-либо полномочия из компетенции государственного органа и включение его в компетенцию органа местного самоуправления.
Реализация органами местного самоуправления полномочий государства имеет под собой определенные исторические основы . В России органы местного самоуправления всегда исполняли некоторый объем государственных полномочий и государственных обязанностей. Так, к ведению земских учреждений согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. подлежали раскладка государственных денежных сборов, исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управлений, участие в делах почтовой повинности и другие дела, которые вверялись на основании особых уставов, положений или постановлений .
В мировой практике существуют два основных способа предоставления полномочий органам местного самоуправления. Для стран англосаксонской системы характерен принцип inter vires – принцип «позитивного регулирования». Данный принцип закрепляет за муниципальными органами право осуществлять лишь те полномочия, которые прямо закрепил закон. Действия, непосредственно не предусмотренные законом, могут быть признаны совершенными с превышением полномочий и отменены. Страны континентального права опираются на противоположный принцип «негативного регулирования» (ultra vires), в соответствии с которым местные органы могут осуществлять все действия, прямо не запрещенные законом и не относящиеся к компетенции иных органов.
Каждый из подходов имеет свои достоинства и недостатки для государственной власти и местного самоуправления. Континентальная система на первый взгляд предоставляет больше свободы местному самоуправлению: они как бы сами определяют свою компетенцию, могут принять к рассмотрению любые вопросы, не отнесенные к компетенции других органов власти. Однако в рамках континентальной системы органы местного самоуправления оказываются гораздо менее защищены от произвольного уменьшения объема своих полномочий: государство в любой момент по соображениям целесообразности может расширить сферу своей исключительной компетенции путем одностороннего изменения общенационального законодательства. В англосаксонской системе это сделать не так просто: нормы, устанавливающие компетенцию муниципальных образований, закрепляются, прежде всего, в их уставах, обладают самостоятельной юридической силой и не подлежат автоматическому изменению вслед за изменениями общенационального законодательства .
В современной теории муниципального управления предусматривается две основные формы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: передача полномочий и делегирование полномочий. Под передачей полномочий понимается способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие органа государственной власти исключается из его компетенции и включается в компетенцию органов местного самоуправления. При этом срок такой передачи, как правило, не оговаривается. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, как правило, происходит в форме передачи полномочий.
Делегирование полномочий – это предоставление органом государственной власти принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно. Исходя из этого, следует обратить внимание на различия в содержании понятия «передача полномочий», которая происходит на постоянной и безусловной основе, расширяя перечень вопросов ведения муниципального образования, и «делегирование полномочий», которое осуществляется на временной основе с соблюдением определенных требований, расширяя лишь компетенцию отдельных муниципальных органов.
Возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями закрепляется в Конституции Российской Федерации. В соответствии с ней в компетенцию органов местного самоуправления помимо вопросов местного значения могут входить и отдельные государственные полномочия, которые им передаются государством . До сих пор на федеральном уровне вопрос о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями практически не регулировался. Закреплялось только, что передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления должна осуществляться с передачей денежных средств, необходимых для их осуществления.
Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может производиться только законом: федеральным и региональным. Закон также содержит перечень требований, предъявляемый к законам о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Они должны содержать:
1) вид или наименование муниципального образования;
2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;
3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из государственных бюджетов для осуществления переданных полномочий;
4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных переданных государственных полномочий;
5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;
6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных переданных государственных полномочий;
7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий .
Если в законе о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями о сроке наделения ничего не сказано и иное не вытекает из действующего законодательства, то следует понимать, что полномочия передаются бессрочно.
При определении, относится ли конкретное полномочие, возложенное на орган местного самоуправления, к государственным или нет, органы власти теперь руководствуются ст. 14–17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Если указанное полномочие входит в перечень вопросов местного значения для данного типа муниципального образования, то оно является муниципальным, в противном случае это государственное полномочие, которое требует отдельного финансирования.
Наиболее часто на практике органы государственной власти субъектов РФ передают органам местного самоуправления полномочия в следующих областях:
а) государственной регистрации актов гражданского состояния;
б) лицензирования розничной продажи алкогольной продукции;
в) лицензирования деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных и черных металлов;
г) лицензирования образовательной деятельности муниципальных образовательных учреждений;
д) назначения и выплаты компенсационных выплат;
е) ведения государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности;
ж) медико-социальной экспертизы;
з) установления значений отдельных корректирующих коэффициентов для расчета единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности;
и) порядка пользования отдельными природными ресурсами;
к) формирования и организации деятельности административных комиссий на территориях субъектов Российской Федерации и т. д.
Представляется, что передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления допустима в тех случаях, когда последние способны более эффективно их реализовать.
В законах субъектов РФ чаще всего указывают следующие основания прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий:
1) истечение срока, на который были переданы указанные полномочия;
2) признание органами государственной власти субъекта Федерации нецелесообразности дальнейшего осуществления полномочий органами местного самоуправления, в том числе из-за невыполнения или ненадлежащего выполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;
3) невозможность обеспечения ранее переданных государственных полномочий необходимыми материальными и финансовыми средствами;
4) систематическое нарушение законодательства органами местного самоуправления при реализации переданных государственных полномочий;
5) неоднократные обращения и жалобы физических и юридических лиц на ненадлежащее осуществление органом местного самоуправления переданных государственных полномочий;
6) принятие федерального нормативного акта, изменяющего правовое регулирование в данной сфере;
7) отказ органов местного самоуправления от дальнейшей реализации полномочий .
Таким образом, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется на основе следующих принципов:
а) осуществление данной процедуры только посредством закона;
б) соразмерность передаваемых государственных полномочий возможностям муниципального образования;
в) материально-финансовая обеспеченность передаваемых государственных полномочий;
г) контроль со стороны государства за осуществлением органами местного самоуправления отдельных переданных государственных полномочий.
Передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления позволяет решить ряд задач, актуальных не только для муниципальных образований, но и для региона, государства в целом. Это, в частности:
содействие децентрализации государственной власти, развитию самоуправленческих начал в жизни общества;
обеспечение участия народа в осуществлении властных полномочий, властеотношений;
повышение эффективного реагирования на разнообразные интересы и устремления местных сообществ, отдельных граждан;
осуществление более качественного и компетентного руководства социальными процессами, процессами принятия и осуществления административных решений, реализации задач местного значения;
создание рычагов более гибкого реагирования на требования, формулируемые характером переходного этапа в стране .
3. Эффективной формой взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления является сотрудничество через ассоциации и союзы муниципальных образований. В рамках ассоциации органы местного самоуправления могут более точно сформулировать и довести до сведения государственных органов общие проблемы. Для государственной власти ассоциация муниципальных образований – это та организация, через которую можно обратиться одновременно ко всем ее членам и выработать согласованную политику в отношении местного самоуправления.
Муниципальные образования создают объединения в форме ассоциаций или союзов не только для повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления, но и в целях координации и объединения усилий при решении совместных проблем. Соответственно муниципальные образования самостоятельно рассматривают и решают вопрос о необходимости объединения друг с другом и о формах данного объединения. Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 66) в каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований.
Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации осуществляется в соответствии с требованиями Федерального закона «О некоммерческих организациях». В соответствии с приведенным Законом регистрация советов муниципальных образований будет производиться органами юстиции субъекта Российской Федерации. Статус и полномочия объединений муниципальных образований будет определяться учредительными документами (например, уставами советов муниципальных образований), советы муниципальных образований не смогут самостоятельно расширять свою компетенцию или получать полномочия от органов местного самоуправления.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет компетенцию съезда совета муниципальных образований субъекта РФ. Как высший руководящий орган он:
1) утверждает устав совета муниципальных образований субъекта РФ;
2) определяет размеры и порядок уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета муниципальных образований субъекта РФ и содержание органов управления совета муниципальных образований;
3) избирает органы управления совета муниципальных образований субъекта РФ;
4) осуществляет иные полномочия, определенные уставом совета муниципальных образований субъекта РФ .
Совет муниципальных образований не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований и ограничивать ее. Совет муниципальных образований призван осуществлять межмуниципальное сотрудничество на территории субъекта Российской Федерации, представлять и защищать интересы муниципальных образований в органах государственной власти субъекта Российской Федерации, участвовать в законопроектной работе на региональном уровне, организовывать совместную хозяйственную деятельность, обмениваться опытом и информацией, участвовать в реализации региональных программ и т. п.
Текущее руководство советом муниципальных образований осуществляет исполнительный орган (коллегиальный или единоличный), а контроль за предпринимательской деятельностью – ревизионная комиссия. В случае ликвидации совета муниципальных образований создается ликвидационная комиссия .
4. Федеральное законодательство закрепляет за представительными органами местного самоуправления права законодательной инициативы . Представительный орган любого типа муниципального образования вправе вносить в законодательный орган государственной власти субъекта РФ проекты новых законов, предложения по совершенствованию норм уже существующих законов, замечания по законопроектам. При принятии законов, затрагивающих интересы местного самоуправления или жителей муниципальных образований, органы государственной власти субъектов РФ обязаны проводить консультации с органами местного самоуправления, учитывать их мнение. В свою очередь, органы местного самоуправления обеспечивают исполнение законов и иных нормативных правовых актов на территории своего муниципального образования. Таким образом, органы местного самоуправления и органы государственной власти взаимодействуют между собой в законотворческом процессе.
5. В последнее время наблюдается развитие таких форм сотрудничества органов государственной власти и органов местного самоуправления, как:
1) создание согласительных, координационных, консультационных, совещательных временных и постоянных рабочих групп и комиссий ;
2) совместная разработка и реализация планов и программ.
Таким образом, местное самоуправление и государственная власть реализуют свое социальное назначение. Во взаимоотношениях между государственной и муниципальной властью основная задача государственной власти заключается в установлении правовых основ организации местного самоуправления. Все остальные виды регулирующего воздействия государственной власти на местное самоуправление являются необязательными. При этом государство не теряет возможности косвенно, путем влияния на других участников социальных взаимоотношений, оказывать свое управляющее воздействие. Чаще всего оно даже более эффективно, чем прямое администрирование.
6. Важной формой воздействия государства на местное самоуправление является осуществление надзора за законностью деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления . Надзор за соблюдением органами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов осуществляют различные государственные органы. В первую очередь это органы прокуратуры.
Согласно Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» при осуществлении своих функций в отношении органов и должностных лиц местного самоуправления прокурор вправе:
а) беспрепятственно входить по предъявлении служебного удостоверения на территории и в помещения органов местного самоуправления, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;
б) требовать от руководителей и других должностных лиц органов местного самоуправления предъявления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, а также ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;
в) вызывать должностных лиц местного самоуправления и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.
Прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает уголовное дело или производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона . К мерам прокурорского реагирования на противоречащие законодательству правовые акты органов местного самоуправления и их противоправные действия также относятся:
1) протест;
2) представление об устранении нарушений закона;
3) обращение в суд.
Надзор за соблюдением органами местного самоуправления законности в отдельных сферах могут осуществлять и другие государственные органы. Например, должностные лица органов управления Государственной противопожарной службы имеют право осуществлять государственный пожарный надзор за соблюдением требований противопожарной безопасности органами местного самоуправления.
Взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления весьма разнообразны. В теории муниципального управления выделяется три базовые модели взаимодействия органов государственного и муниципального управления .
Первая – «модель партнерства» , была обоснована в ХIХ в. в трудах Дж. Ст. Милля. Отношения местных и центральных властей в данной модели – это отношения партнеров и равноправных товарищей, преследующих общие цели и оказывающих необходимые услуги населению. Местное управление понимается в первую очередь как «органический элемент самовыражения соответствующего местного сообщества» .
Данную концепцию можно обозначить как идеалистическую, по крайней мере, применительно к прошлому и настоящему, как нечто вроде теории о государстве всеобщего благоденствия. Во-первых, интересы государства и местных сообществ совпадают не во всем. Противоречие государственных и местных интересов существует изначально как противоречие между целым и его частью. Государственная власть выступает в масштабах общества (региона) центростремительным фактором. Местное самоуправление, напротив, в определенном смысле является фактором центробежным. «Отмеченное противоречие, то есть единство и „борьба“ центростремительной и центробежной тенденций, внутренне присуще общественному организму, изначально заложенному в природе социума, поэтому оно объективно не устранимо» .
Во-вторых, в самой природе местного самоуправления заложен постоянный конфликт с государственной властью. Противоречия, как известно, являются источником развития, поэтому противоречия между государством и местами таят в себе мощное созидательное начало. Однако их подлинно партнерское разрешение требует величайшей культуры сторон, политико-экономической стабильности и процветания, чего в необходимой мере часто нет даже в самых развитых странах.
С учетом вышеизложенного «модель партнерства» может и должна рассматриваться в качестве идеальной цели, полное достижение которой невозможно, но движение к которой позволяет оптимизировать реально сложившиеся взаимоотношения государственных органов центра, регионов и органов местных сообществ жителей.
Модели партнерства обычно противопоставляется «агентская модель». В ее рамках отношения между центральными и местными властями рассматриваются как отношения агента и принципала, то есть акцент делается на главенствующей роли центра в отношениях с местным управлением. Местные органы считаются своеобразным инструментом, посредством которого центральное правительство реализует свой политический курс на местах. Местное управление является «всего лишь административным средством осуществления управленческих функций на местах, нацеленным не столько на обеспечение местного представительства, сколько на предоставление услуг» . Государство же, являясь гарантом эффективности социально-экономической и общественной жизни и будучи призванным обеспечивать разумные стандарты услуг, предоставляемых гражданам, имеет полное право руководить деятельностью органов местного управления.
Указанная модель в большей степени отражает реальное положение вещей. Безусловно, государственная централизация обеспечивает преимущества единого управления, свободного от местных политических споров, и позволяет снизить содержание местных служб: «три службы по уборке мусора в соседних коммунах будут гораздо дороже, нежели одна служба, действующая в трех коммунах» .
Однако местное самоуправление перестает им быть, не обладая самостоятельностью в рамках своих полномочий. Агентская модель дозирует степень зависимости органов местного самоуправления от органов государственной власти и не устанавливает механизма реализации такой зависимости.
Обе указанные выше модели исходят из прямо противоположных установлений. Соответственно возникает мысль о возможности создания усредненной модели, сочетающей в себе достоинства агентской и партнерской. В основе такой модели лежит концепция взаимозависимости государства и мест – «модель взаимозависимости».
Обосновывая ее, британский исследователь Р. Роде обратил внимание на то, что отношения центральных и местных органов характеризуются как некоторой степенью их независимости, так и взаимозависимостью и определяются реальным властным потенциалом сторон, имеющимися в их распоряжении ресурсами (особенно финансовыми) и средствами давления. Немалую роль в этих отношениях может сыграть личностный фактор, правильный выбор конкретной стратегии. Аналогичных позиций придерживается и другой британский ученый – Т. Бирн, отмечающий, что «в настоящее время местные органы не могут быть определены ни как агенты правительства, ни как его равноправные партнеры».
Правительство контролирует парламент и поэтому способно добиваться принятия законов, регулирующих и направляющих тем или иным образом деятельность муниципальных учреждений. Местные представительные органы, в свою очередь, обладают самостоятельным мандатом, полученным от избирателей, собственными финансовыми источниками, компетенцией, закрепленной за ними законодательно. В итоге не только местные органы оказываются зависимыми от правительства (в плане общей поддержки, финансовых субсидий, законодательного регулирования и т.д.), но и правительство попадает в определенную зависимость от местных властей при реализации своего политического и экономического курса на местах.
Таким образом, модель взаимозависимости является синтетической, объединяющей в себе элементы и первой, и второй моделей и, на наш взгляд, способна стать ориентиром в деле совершенствования отношений государства и местного самоуправления в нашей стране, в том числе взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления .
Взаимодействие между органами государственной власти и местного самоуправления осуществляется по нескольким направлениям. Эти направления взаимодействия получили в юридической науке наименование: структурно-функциональные связи. Вполне очевидно, что, исходя из специфики организации государственной власти и местного самоуправления, взаимоотношения между их органами будут осуществляться:
1) сверху вниз;
2) снизу вверх;
3) по горизонтали.
Таким образом, между органами государственной власти и местного самоуправления существуют следующие виды связей:
1) субординационные – упорядочение сверху вниз, от вышестоящего уровня власти – к нижестоящему. Субординационные связи возникают, прежде всего, при установлении органами государственной власти правовых основ местного самоуправления в данном регионе;
2) реординационные – упорядочение снизу вверх, от нижестоящего уровня власти – к вышестоящему. При этом каждой субординационной связи в управленческих отношениях соответствует реординационная связь. Примером реординационной связи может быть право законодательной инициативы представительных органов местного самоуправления в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации. Данная реординационная связь соответствует субординационной связи, заключающейся в принятии законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации законов, регулирующих местное самоуправление в данном регионе;
3) координационные – упорядочение на одном уровне, между двумя или более равностоящими субъектами. В рассматриваемой схеме отношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления носят горизонтальный характер. Примером могут служить совместные, согласованные действия по претворению государственных и региональных программ; проведение совместных совещаний как на единовременной, так и на постоянной основе; формирование постоянно действующих координационных органов (коллегий, комиссий); организационное и техническое обеспечение выборных кампаний, правопорядка и другие действия, носящие в основном договорной характер. Распространенным способом реализации координационных связей является принятие органами государственной власти и местного самоуправления совместных правовых актов. На практике именно координационные взаимосвязи составляют наиболее значительную долю во взаимоотношениях органов государственной власти и местного самоуправления .
Взаимоотношения координационного типа между государственной властью и местным самоуправлением заложены уже в самих формулировках вопросов местного значения: «участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения», «участие в охране природной среды». Такие формулировки дают основание говорить о равноправном участии органов государственной власти и местного самоуправления. Кроме того, существует отраслевое законодательство, законы «Об образовании», «О культуре», «О ветеранах», «О занятости населения» и другие, где также упоминается о равноправном участии органов местного самоуправления в решении различных вопросов.
Вместе с тем следует учитывать, что не может существовать в государственном управлении объект, который надо было бы рассматривать как абсолютно равного субъекту управления (государству), даже при только координационном взаимодействии между ними. Координация между двумя и более равностоящими объектами не исключает того, что, в общем, они могут находиться на разных уровнях в иерархически более сложно организованной системе управления. Так как государственно-управленческие отношения в обобщенном виде – это правоотношения, то есть отношения на основе права, законодательства, государство (его органы) определяет законодательную базу существования и функционирования объекта, пределы его полномочий и может изменить эти «правила игры». Кроме того, оно же и контролирует законность поведения объекта управления, определяет и применяет санкции в случае нарушений, используя для этого специальную власть – судебную и аппарат принуждения .
На федеральном уровне в отношении местного самоуправления решаются две задачи:
1) обеспечение гарантий местного самоуправления;
2) выработка единой государственной политики в сфере местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации заложила основы взаимодействия органов государственной и муниципальной власти через систему гарантий и защиты местного самоуправления. Конституция Российской Федерации закрепила участие органов местного самоуправления от имени населения в решении задач на местном уровне, обязав государственные органы оказывать им всестороннюю поддержку, создавая необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для функционирования и развития.
Таким образом, органы местного самоуправления функционируют в постоянном взаимодействии с государственными органами. Формы этого взаимодействия могут быть различными: информационное, аналитическое и правовое обеспечение, совместное решение общих задач, финансирование отдельных мероприятий, создание совместных координирующих органов (согласительных комиссий, консультационных и совещательных постоянных и временных рабочих групп) и т.д. Оптимизация взаимодействия государственной и муниципальной власти является одной из наиболее важных целей, решаемых в рамках проводимой административной реформы в современной России.
Взаимодействие и сотрудничество органов государственной власти и органов местного самоуправления основывается не столько на подчинении, сколько на взаимной заинтересованности в объединении ресурсов в целях повышения качества жизни населения.
Вопросы для самоконтроля
1. Какое место в системе органов государственной власти занимают органы местного самоуправления?
2. Какие органы входят в систему местного самоуправления?
3. На каких принципах строятся взаимоотношения между государственными органами и органами местного самоуправления?
4. Какие функции относятся к полномочиям органов государственной власти в области местного самоуправления?
5. В каких формах осуществляется взаимодействие органов государственной и муниципальной власти?
6. Что такое государственная поддержка местного самоуправления?
7. В чем отличие терминов «передача полномочий» и «делегирование полномочий»?
8. Как осуществляется наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями?
9. Что такое законодательная инициатива представительных органов муниципальных образований?
10. Как осуществляется прокурорский надзор за законностью деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления?
11. В чем сущность базовых моделей взаимодействия органов государственного и муниципального управления?
12. Какие виды связей существуют между органами государственной власти и местного самоуправления?
Государственный контроль и надзор за деятельностью местного самоуправления
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления
Государственные гарантии прав местного самоуправления
Государственная поддержка местного самоуправления
Принципы и формы государственного регулирования деятельности местного самоуправления
Лекция 6. Местное самоуправление и государство
Вопросы:
Эффективность деятельности местного самоуправления в значительной мере определяется политикой государства по отношению к нему, системой взаимоотношений между органами государственной власти и местного самоуправления. Государство определяет общие направления своей политики по отношению к местному самоуправлению, обязательные как для федеральных органов, так и для субъектов РФ. Наиболее полно они были сформулированы в Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента РФ от 15 октября 1999 года N 1370.
Рассматривая систему государственного регулирования деятельности местного самоуправления, следует учитывать, что органы местного самоуправления выступают в ней в качестве не только пассивной, но и активной стороны. Взаимодействие с органами государственной власти является одной из важных составных частей муниципальной политики. Органы местного самоуправления во взаимоотношениях с государством через свои союзы и ассоциации воздействуют на формирование государственной политики в области местного самоуправления. Представительные органы местного самоуправления наделены правом законодательной инициативы в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов РФ, т.е. они имеют право вносить проекты законодательных актов субъектов РФ или изменений в действующие законодательные акты, подлежащие обязательному рассмотрению.
За рубежом, особенно в федеративных государствах, выработаны эффективная система взаимодействия между уровнями власти и методы преодоления неизбежно возникающих разногласий, в том числе в финансовой сфере. Так, в США создан специальный орган - Комиссия по межправительственным отношениям, куда входит равное число представителей от федеральной власти, властей штатов и местных властей. Органы местного самоуправления во взаимоотношениях с государством, через свои союзы и ассоциации воздействуют на формирование государственной политики в области местного самоуправления. При отсутствии согласия в этой комиссии серьезные решения по распределению финансовых средств по уровням власти не принимаются.
Государственное регулирование деятельности местного самоуправления охватывает широкий спектр воздействий, представленный на рис.
┌────────────────────────────────┐
│ Формы │
│ государственного регулирования │
│ местного самоуправления │
└──┬────┬────────┬────────┬────┬─┘
┌─────────────┴───┐│┌───────┴───────┐│┌───┴─────────────┐
│ Законодательное │││ Экономическое │││ Государственная │
│ регулирование │││ регулирование │││ поддержка │
└─────────────────┘│└───────────────┘│└─────────────────┘
┌──────┴───┐ ┌─────────┴───────┐
│ Контроль │ Государственные
│ и надзор │ гарантии прав
└──────────┘ └─────────────────┘
Рис. Формы государственного регулирования
местного самоуправления
Законодательное регулирование деятельности местного самоуправления осуществляется государством путем формирования правовой базы, включая законодательное определение территорий и границ муниципальных образований, предметов ведения и полномочий. Эти вопросы были рассмотрены в предыдущих разделах.
Экономическое регулирование деятельности местного самоуправления осуществляется путем наделения его имуществом и финансовыми средствами и использования механизмов налогового и бюджетного регулирования. Эти вопросы рассматриваются в разделе 1.11.
2.Государственная поддержка местного самоуправления
Органы государственной власти обязаны создавать необходимые условия для становления и развития местного самоуправления, содействовать населению в осуществлении права на местное самоуправление. Государственная поддержка осуществляется посредством соответствующих федеральных и региональных программ.
В 1995 году Правительством РФ была принята первая Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления. Она в целом была выполнена. В 1999 году была утверждена вторая программа - Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления. Большинство ее пунктов также выполнено. В отдельных субъектах РФ были приняты и реализуются региональные программы государственной поддержки местного самоуправления. Существенными компонентами государственной поддержки местного самоуправления являются: методическая помощь, в частности разработка модельных нормативных актов и рекомендаций; информационное обслуживание; развитие государственной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления.
В администрациях многих субъектов РФ имеются специальные структурные подразделения, ведающие вопросами местного самоуправления. Взаимодействие муниципальных образований с региональными органами власти осуществляется на основе договоров и соглашений, создания координационных, консультативных, совещательных и иных рабочих органов, как временных, так и постоянно действующих.
Государственное регулирование и поддержка местного самоуправления на федеральном уровне реализуются благодаря системе федеральных органов, ведающих вопросами местного самоуправления. Они действуют в Правительстве РФ, в палатах Федерального Собрания РФ. В системе федеральных органов исполнительной власти курирование местного самоуправления возложено на Министерство регионального развития РФ, в составе которого есть соответствующие структурные подразделения.
Государственное регулирование и государственную поддержку местного самоуправления нельзя путать с вмешательством государства в собственные дела местного самоуправления, хотя провести здесь границу бывает трудно.
3.Государственные гарантии прав местного самоуправления
В соответствии с Федеральным законом 2003 года (ст. 3) федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления. Они могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Система государственных гарантий прав местного самоуправления включает в себя общие и специальные гарантии. Под общими гарантиями понимают законодательные нормы, гарантирующие соблюдение тех или иных прав. В качестве примеров можно привести такие законодательные положения, как недопустимость решения вопросов о территориях и границах муниципальных образований без учета мнения населения, недопустимость осуществления местного самоуправления органами государственной власти, социальные гарантии для муниципальных служащих, право на создание ассоциаций и союзов муниципальных образований, право муниципальных образований на собственную символику и т.д.
Специальные (юридические) гарантии определяют возможность юридической защиты общих гарантий, т.е. конкретные механизмы судебной и иной защиты тех прав и полномочий местного самоуправления, на которые распространяются общие гарантии.
Из этого следует, что (как сказано в ст. 11 Европейской хартии местного самоуправления) органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных конституцией и законодательством страны принципов местного самоуправления. Граждане, органы и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд общей юрисдикции или арбитражный суд иски о признании недействительными актов органов государственной власти, государственных должностных лиц, других органов и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений, если эти акты нарушают права граждан на местное самоуправление. Серьезная работа по судебной защите конституционных прав местного самоуправления проводится Конституционным Судом РФ.
Обеспечение судебной защиты прав местного самоуправления, в свою очередь, требует реформы судебной системы, которая не справляется с огромным количеством дел, возникающих при практическом применении законодательства о местном самоуправлении. Многие судьи не имеют должной квалификации в вопросах муниципального права. Решению этой проблемы могли бы способствовать:
Создание во всех субъектах РФ уставных (конституционных) судов, а в судах общей юрисдикции субъектов РФ - коллегий по государственно-правовым вопросам;
Специализация судей по вопросам муниципального права;
Систематическое обобщение судебной практики по делам о защите прав местного самоуправления.
4.Ответственность органов и должностных лиц
местного самоуправления
Наряду с гарантией прав, Федеральный закон устанавливает ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за свои действия:
За ненадлежащее исполнение своих функций;
За нарушение законодательства;
За нарушение законных прав и интересов физических и юридических лиц.
Ответственность в данном случае понимается как наступление неблагоприятных правовых и иных последствий для этих органов и должностных лиц за принимаемые ими противоправные решения, неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей и функций. Закон предусматривает три вида ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления:
Перед населением муниципального образования;
Перед государством;
Перед физическими и юридическими лицами.
Ответственность перед населением наступает в результате действий или бездействия органов и должностных лиц местного самоуправления, приведших к утрате доверия к ним со стороны населения. Результатом может быть досрочное прекращение полномочий выборных органов и должностных лиц и другие меры, определяемые уставом муниципального образования.
Ответственность перед государством наступает в случае нарушения органами и должностными лицами местного самоуправления Конституции и законов РФ и субъектов РФ, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий. При этом ответственность за осуществление органами местного самоуправления государственных полномочий наступает лишь в той мере, в какой они обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.
Федеральный закон 2003 года N 131-ФЗ предусматривает специальную процедуру реализации ответственности органов и выборных должностных лиц местного самоуправления перед государством. Законодательный орган субъекта РФ в отношении представительного органа муниципального образования, а глава высшего исполнительного органа субъекта РФ в отношении избранного главы муниципального образования имеют право на досрочное прекращение их полномочий. Это возможно в том случае, если судом будет признано несоответствие законодательству нормативных актов, принятых указанными органами и должностными лицами местного самоуправления, а совершенные противоправные акты не будут ими отменены в установленные сроки после решения суда.
Федеральный закон 2003 года предусматривает также возможность временного осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов РФ. Такая ситуация может возникнуть, если вследствие решений, действий или бездействия органов местного самоуправления муниципальное образование оказывается неплатежеспособным или если при реализации государственных полномочий органами местного самоуправления допускается нецелевое расходование бюджетных средств, полученных за счет субвенций. Нарушение действующего законодательства должно быть установлено судом.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает при нарушении ими чьих-либо законных прав и интересов, причинении имущественного и морального ущерба, невыполнении условий хозяйственных договоров и соглашений и т.д. Ответственность в этом случае наступает в соответствии с гражданским законодательством.
5.Государственный контроль и надзор за деятельностью
местного самоуправления
Не вмешиваясь в решение вопросов местного значения, государство в то же время не может не контролировать деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления. При этом в Российской Федерации (согласно ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления) любой административный контроль должен:
Осуществляться только в формах и случаях, предусмотренных конституцией или законом;
Предназначаться лишь для обеспечения законности и конституционных принципов;
Осуществляться так, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости защищаемых интересов.
Эти принципы не исключают контроля государства над выполнением органами местного самоуправления делегированных им государственных полномочий.
Общий надзор за соблюдением законодательства органами и должностными лицами местного самоуправления возложен на прокуратуру РФ. В случае выявления противоречащих закону правовых актов местного самоуправления прокурор соответствующего уровня обязан принести протест на эти акты принявшему их органу или должностному лицу. Он подлежит рассмотрению в 10-дневный срок или на ближайшем очередном заседании представительного органа муниципального образования. В случае отклонения протеста прокурор вправе обратиться в суд.
Соответствие законодательству устава муниципального образования контролирует орган юстиции, на который возложена его регистрация.
Уполномоченные органы государственной власти контролируют осуществление органами и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.
Контроль над деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления в отдельных сферах муниципальной деятельности осуществляют уполномоченные федеральные службы: финансового, санитарно-эпидемиологического, земельного, экологического, водного, рыбного, лесного и другого контроля и надзора.
В рамках своей компетенции федеральные службы вправе:
Направлять органам и должностным лицам местного самоуправления рекомендации и методические материалы по решению возложенных на них задач;
При выявлении нарушений или невыполнении возложенных на органы местного самоуправления задач и обязательств направлять им соответствующие предписания;
Издавать и направлять органам и должностным лицам местного самоуправления уведомления о возражении по их решениям и действиям (бездействию) и рекомендовать, исходя из соображений целесообразности и эффективности, в течение определенного срока отменить или изменить указанные решения и действия (бездействие);
Вносить представления в органы прокуратуры в случаях, если органы и должностные лица местного самоуправления не выполнят в установленные сроки направленных им рекомендаций.
Федеральные службы не имеют права вмешиваться в дела местного сообщества за пределами своей компетенции. Они также не вправе отдавать органам и должностным лицам местного самоуправления распоряжения по решению вопросов местного значения.
Судебный контроль призван обеспечить законность, непредвзятость, справедливость. Он является наиболее формализованным, строится исключительно на правовых аргументах и осуществляется всеми видами судов. Судебный контроль в отношении органов местного самоуправления необходим, чтобы обезопасить граждан и юридических лиц от ошибок и незаконных решений этих органов. Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.
Самые распространенные случаи судебного обжалования решений органов местного самоуправления - введение различных не предусмотренных законодательством местных сборов, ограничения на ввоз или вывоз определенных товаров (например, алкогольной продукции), нарушения, наблюдаемые при приватизации объектов муниципальной собственности, выделении земельных участков под застройку и т.п. В качестве истцов в судах выступают физические и юридические лица, чьи законные права нарушаются решениями органов и должностных лиц местного самоуправления, а также прокуроры в случае отклонения их протестов.
6.Взаимоотношения органов местного самоуправления
с территориальными структурами
органов государственной власти
На территории муниципального образования действуют многочисленные территориальные подразделения федеральных органов государственной власти. Правовую основу их деятельности составляют отраслевые федеральные законы и ведомственные нормативные акты. Эти органы не вмешиваются в деятельность местного самоуправления, если это не входит в их должностные обязанности, а органы местного самоуправления не вмешиваются в деятельность органов государственной власти. Для решения общих задач между ними должно быть установлено взаимодействие. Муниципальное образование содействует государственным органам в аренде служебных помещений, выделении земельных участков, оказании социальных услуг для их работников (на средства последних). Решения органов местного самоуправления по вопросам местного значения обязательны для государственных органов и их работников как жителей муниципального образования. К числу соответствующих государственных структур относятся следующие:
1. Силовые, правоохранительные, фискальные органы, т.е. воинские части, военкоматы, суды, органы прокуратуры, МВД, ФСБ, МЧС, исправительно-трудовые учреждения, налоговые, казначейские, таможенные и другие органы, действующие в соответствии с поставленными перед ними задачами. Однако они обязаны согласовывать с органами местного самоуправления проводимые ими акции, способные повлиять на жизнедеятельность населения. Глава муниципального образования в пределах своих полномочий может давать этим органам отдельные поручения (например, провести проверку, представить информацию и т.п.). Силовые органы информируют главу муниципального образования - при соблюдении необходимой служебной тайны - о состоянии безопасности и правопорядка на территории и о своих мероприятиях. Муниципальное образование оказывает содействие в их работе.
2. Инфраструктурные ведомства, включая естественные монополии (электроэнергетика, газоснабжение, железная дорога, почта, телеграф, средства телекоммуникации и т.п.). Большинство этих компаний стали акционерными, хотя государство сохранило решающее влияние на их деятельность, обладая нередко контрольным пакетом акций. Деятельность инфраструктурных ведомств оказывает огромное воздействие на жизнеобеспечение местных сообществ. Они могут выполнять отдельные поручения главы муниципального образования в пределах его компетенции. Но в целом органы местного самоуправления практически не могут оказывать существенное влияние на деятельность естественных монополий и их ценовую политику.
3. Федеральные службы, осуществляющие государственный контроль и надзор в отдельных сферах деятельности (в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, экологии и природопользования, транспорта, по тарифам, служба финансово-бюджетного надзора и др.). Их задача - проверять соблюдение законодательства и норм в соответствующих сферах всеми субъектами деятельности на территории муниципального образования, в том числе и самими органами местного самоуправления. Федеральные службы обязаны информировать органы местного самоуправления о выявленных нарушениях, выдавать нарушителям предписания об устранении нарушений. Органы местного самоуправления содействуют устранению нарушений и обязаны рассматривать адресованные им, а также муниципальным предприятиям и учреждениям предписания, а также принимать соответствующие меры. Некоторые федеральные службы наделены правом наложения штрафных и иных санкций в административном порядке.
4. Территориальные подразделения Федеральной службы по труду и занятости. Совместно с органами местного самоуправления они проводят большую работу по созданию и регулированию рынка рабочих мест, переподготовке кадров, учету граждан, нуждающихся в трудоустройстве, выплате пособий по безработице, снижая тем самым уровень социальной напряженности на местах.
5. Территориальные органы Государственного пенсионного фонда, работающие в тесном взаимодействии с муниципальными органами социальной защиты населения.
6. Территориальные органы Федеральной службы государственной статистики. Органы местного самоуправления обязаны безвозмездно предоставлять им всю необходимую информацию в установленном порядке. Со своей стороны органы местного самоуправления заинтересованы в получении от статистических органов сводной, обзорной и аналитической информации и могут устанавливать с ними договорные отношения.
7. По ряду сфер деятельности, где имеются общие интересы государства и местного самоуправления, существуют органы двойного подчинения. Примером является милиция. На нее возложена как задача борьбы с преступностью, которая является государственным делом, так и охрана общественного порядка, относящаяся по законодательству к вопросам местного значения. Во многих странах государственная и местная полиция разделены и имеют собственные полномочия. По российскому законодательству милиция является государственным органом, но местное управление (отдел) внутренних дел находится в двойном подчинении, считаясь подразделением местной администрации. Оно оперативно подчиняется главе местной администрации, в то время как финансирует местное управление внутренних дел, назначает и снимает его начальника руководитель органа внутренних дел субъекта РФ. Федеральным законом 2003 года предусматривается передача организации охраны общественного порядка на территориях муниципальных районов и городских округов органам муниципальной милиции, которая должна быть создана.
Вопросы для самоконтроля
1. Каковы основные формы государственного регулирования деятельности органов местного самоуправления?
2. На каких принципах должны строиться взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти субъекта РФ?
3. Кто и в каком порядке осуществляет общий надзор за соблюдением законодательства органами и должностными лицами местного самоуправления?
4. Какие органы государственной власти и по каким вопросам вправе осуществлять надзор за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления?
5. За что наступает и в каком порядке реализуется ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами?
6. Каковы общие и специальные гарантии прав местного самоуправления?
7. Какие структуры федеральных органов государственной власти функционируют на территории муниципального образования и как должны строиться их взаимоотношения с органами местного самоуправления?
8. Объясните порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
9. Перечислите основные положения, которые должен содержать федеральный закон, закон субъекта РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
10. Какими нормативными правовыми актами осуществляется наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями?
11. Каков порядок финансового обеспечения отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления?
12. Каков порядок дополнительного использования органами местного самоуправления собственных материальных ресурсов и финансовых средств для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий?
13. Объясните, как вводятся в действие положения федеральных законов, законов субъекта РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями?
14. Как осуществляется контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий?
1Рассмотрен ряд проблем взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации. Определено место и роль проблемы взаимодействия государства и местного самоуправления в юридической науке. Изучены приоритетные направления в деятельности федеральных и региональных органов государственной власти в области местного самоуправления. Проанализирована законодательная база России в сфере местного самоуправления. Показаны положительные и отрицательные моменты правового регулирования сферы местного самоуправления. Исследованы вопросы гарантирования местного самоуправления, выявлены недостатки данного процесса. Проиллюстрированы различные формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, например объединения, ассоциации. Особо автором уделено внимание проблеме взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления в Республике Мордовия.
государство
государственная власть
местное самоуправление
муниципальное образование
орган местного самоуправления
полномочия
гарантии
1. Бабичев И. Местное самоуправление в современной России: некоторые аспекты и перспективы // Муниципальная власть. – 2003. – № 6. – С. 58-65.
2. Еремин А.Р. Местное самоуправление в Республике Мордовия: учеб.-метод. пособие. – Саранск: ГП Респ. тип. «Крас. Окт.», 1998. – 252 с.
3. Еремин А.Р. О наделении отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления в Российской Федерации // Журнал российского права. 2006. № 10. С. 35-43.
4. Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы. – Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 2003. – 280 с.
5. Кубарков А.Н. Государственные полномочия в компетенции органов местного самоуправления: теория и практика // Конституционные чтения: межвуз. сб. науч. тр. - Саратов: Поволжская акад. гос. службы, 2000. – Вып. 1. – С. 19-23.
6. Магдеев А.М. Взаимоотношения органов государственной власти с муниципальными образованиями // Проблемы социально-экономического развития муниципальных образований России (материалы Всероссийской научно-практической конференции). – Саранск: Изд-во Мордов. ун-та, 2003. – С. 17-22.
Местное самоуправление, осуществляемое на всей территории Российской Федерации, составляя одну из важнейших основ конституционного строя, способную обеспечить эффективное и одновременно приближенное к гражданину и местным условиям управление, является одной из главных функций государства, его федеральных и региональных органов государственной власти.
Государство и все ветви государственной власти - законодательная, исполнительная и судебная - как на федеральном уровне, так и на региональном, исполняя Конституцию Российской Федерации, обязаны создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.
Самоуправленческий потенциал таит в себе неиспользуемые до конца ресурсы, которые могут проявиться в полной мере при условии создания надлежащей правовой базы. Для этого необходимо решить ряд теоретически важных проблем, которые, будучи воплощенными в нормах права, являются основой построения целостного механизма местного самоуправления.
Особенно большое значение в современный период приобретает проблема взаимодействия государства и местного самоуправления, теоретического осмысления различных аспектов этого взаимодействия и воплощения их в законодательную практику .
Таким образом, решение задач, стоящих перед государством, невозможно без последовательного совершенствования системы власти в государстве, в том числе уточнения компетенции властных уровней, упорядочения межбюджетных отношений, формирования механизмов эффективного контроля за деятельностью органов власти. Этот процесс должен затронуть и местное самоуправление, которое, являясь одним из элементов общей системы власти, может как способствовать, так и препятствовать решению общих задач.
Цель статьи - проанализировать ряд проблем взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации.
Методология и методы исследования - совокупность диалектического, исторического, формально-юридического, логического, сравнительно-правового и других методов познания.
Конкретные полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления закреплены в ФЗ № 131 от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В них дан исчерпывающий перечень полномочий. Отступление от него и совершение действий за его пределами недопустимо.
Приоритетным направлением в деятельности федеральных и региональных органов государственной власти на современном этапе является правовое регулирование организации и деятельности местного самоуправления и контроль за исполнением соответствующего законодательства. На федеральном уровне уже принят ряд федеральных законов. Среди них: об общих принципах организации местного самоуправления, об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме, о муниципальной службе и ряд других.
Ряд субъектов Российской Федерации в развитие федеральных законов по вопросам местного самоуправления приняли свои законы, создав во многих случаях широкую законодательную систему по этим важным вопросам.
Однако формирование правовой базы местного самоуправления как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации неоправданно затянулось. Часто законы субъектов Федерации страдают низким качеством, поверхностным подходом, внутренними противоречиями, неурегулированностью многих отношений, небрежностью юридической техники. Далеко не все субъекты Федерации располагают для столь серьезного нормотворчества квалифицированными кадрами юристов и необходимым финансированием. В качестве примера можно отметить, что слишком медленными шагами идет формирование законодательной базы Республики Мордовия в сфере местного самоуправление. Хотя до принятия ФЗ № 131 в Республике Мордовия действовала широкая система законов, регулирующих местное самоуправление: «О местном самоуправлении в Республике Мордовия» (1994 г.), «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в Республике Мордовия» (1995 г.), «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления Республики Мордовия» (1995 г.), «О порядке избрания и досрочного прекращения полномочий главы района (города)» (1996 г.), «О порядке избрания и досрочного прекращения полномочий главы города, села, поселка, сельсовета» (1996 г.), «Об общих собраниях (сходах), конференциях граждан в Республике Мордовия» (1998 г.), «О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований Республики Мордовия» (1997 г.) и другие .
Значительная роль органов государственной власти заключается в обеспечении гарантий местного самоуправления. Суть гарантий состоит в том, чтобы обеспечить правовыми средствами организационную и финансово-материальную самостоятельность местных сообществ и их органов в решении вопросов местного значения, защиту прав местного самоуправления и создание благоприятных условий для их наиболее полного осуществления.
Прежде всего, органы государственной власти должны обеспечить реализацию установленных законодательством таких наиболее значимых гарантий для местного самоуправления, как удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов; обеспечение муниципальным образованиям минимального местного бюджета на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности; компенсация дополнительных расходов муниципальных образований, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. Однако обеспечение этих гарантий из-за социально-экономического кризиса в России пока производится лишь частично.
Среди ряда политиков и правоведов сложилось устойчивое мнение о том, что местное самоуправление обладает неким иммунитетом от государства, что, с одной стороны, приводит к требованиям о минимизации регулирующего влияния государства на местное самоуправление, а с другой стороны, формирует недоверие представителей государства к местному самоуправлению как к публичному институту, имеющему скорее общественную природу, чем властную.
Государство является субъектом местного самоуправления, равно как и местное самоуправление является субъектом государства. Государство осуществляет правовыми нормативными актами регулирование системы местного самоуправления, а местное самоуправление, регламентируя и управляя значительной частью публичных (в том числе и государственных дел), выступает как субъект государства.
Справедливо утверждение профессора А.Р. Еремина, что «тема местного самоуправления применительно к реальным, а не утопическим ее аспектам, не только берет в государственности свое начало, но развивается целиком внутри государственности .
Чтобы понять, как государственная власть может воздействовать на органы местного самоуправления, нужно обозначить основные принципы, на которых основана местная власть:
Во-первых, принцип «подзаконности», то есть функционирования местного самоуправления в рамках, заданных законом;
Во-вторых, принцип «выделенной компетенции» - наличия у органов местного самоуправления собственных полномочий, в пределах которых они самостоятельны;
В-третьих, принцип «ресурсной обеспеченности» - наличия собственных ресурсов, достаточных для осуществления органами местного самоуправления своих полномочий;
В-четвертых, принцип «выборности», иначе говоря, требование об обязательности выборных органов в системе местного самоуправления.
Для государственной власти это обеспечивает гарантию того, что местное самоуправление будет функционировать в пределах тех установлений, которые определены принятыми этой властью законами. Для местного самоуправления это гарантия от волюнтаристского вмешательства в деятельность его органов государственных чиновников. Закон обеспечивает достаточную стабильность отношений между органами местного самоуправления. Конечно, всегда есть какая-то вероятность несоблюдения закона одной или обеими сторонами. Но такая вероятность нейтрализуется деятельностью прокурорской и судебной систем. В случае возникновения спора ситуация может быть разрешена независимой и непредвзятой стороной .
Кроме названных, существуют формы постоянного взаимодействия двух уровней власти. К ним следует отнести всякого рода совместные рабочие органы - группы, комиссии, - как постоянно действующие, так и временные, сформированные для решения каких-либо частных вопросов, которые не являются систематически возникающими, то есть частные и решаемые однократно.
Эффективной формой взаимодействия становится сотрудничество государственной и местной властей через ассоциации муниципальных образований. В рамках ассоциации органы местного самоуправления могут более точно формулировать и доводить до сведения государственных органов их общие проблемы, для государственной власти ассоциация муниципальных образований - та организация, через которую можно обращаться одновременно ко всем ее членам и вырабатывать согласованную политику в отношении местного самоуправления.
Такая форма объединения, как ассоциация, сегодня является жизненно необходимой в связи с тем, что местное самоуправление должно активно отстаивать интересы местного сообщества.
Примером такого взаимодействия может служить созданный и действующий Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации - федеральный координационный центр при Президенте Российской Федерации, обеспечивающий рассмотрение важнейших вопросов развития местного самоуправления и подготовку соответствующих предложений Президенту Российской Федерации. К основным задачам Совета отнесена разработка государственной политики и мер по ее реализации .
Очень жаль, что подобные органы либо вообще не существуют, либо существуют лишь на бумаге в регионах России.
Целесообразным является и взаимодействие муниципальных органов с территориальными подразделениями органов государственной власти субъектов РФ. Однако здесь существует ряд проблем, в первую очередь, что в ряде регионов государственная власть и муниципальные органы находятся в противостоянии интересов, что, естественно, создает сложности в существовании единой согласованной публичной власти в регионе.
К числу вопросов, которые могут быть предметом взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, можно отнести: участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в установлении полномочий органов местного самоуправления; разграничение предметов ведения (Закон субъекта РФ), если в границах территории одного муниципального образования имеются другие муниципальные образования; возложение органами государственной власти отдельных государственных полномочий на органы местного самоуправления; формирование ресурсной базы местного самоуправления.
Основными проблемами во взаимоотношениях государственных органов и органов местного самоуправления по указанным вопросам можно назвать:
При установлении полномочий органов местного самоуправления в региональном законодательстве необходимо уточнять, какие именно действия предпринимаются органами местного самоуправления в различных сферах функционирования;
При разграничении полномочий, если в границах территории одного муниципального образования имеются другие муниципальные образования, «поделить» компетенцию необходимо таким образом, чтобы каждый круг вопросов предоставления услуг власти населению решался самым эффективным образом. Очевидно, что для этого требуется взвешенный подход со стороны всех участников процесса разделения компетенции и нормальные согласительные процедуры;
Для исполнения конституционных установлений в части наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями необходимо уточнение и установление собственных полномочий местного самоуправления для каждого его уровня, определение какими государственными полномочиями следует наделять органы местного самоуправления, а какими нет, где в основе такого наделения должны быть интересы населения, экономическая целесообразность, рациональность децентрализации, наличие кадров. Причем наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями не должно трактоваться как освобождение соответствующих государственных органов от ответственности за их осуществление. Государственные органы должны наблюдать за положением дел в соответствующих сферах деятельности, анализировать их, иметь реальную возможность реагировать на нарушения действующего законодательства и прав граждан. Они должны иметь право инструктировать и обучать муниципальных служащих, ответственных за осуществление соответствующих государственных полномочий, отменять неправомерные решения в части реализации государственных полномочий . Государство, передавая свои собственные полномочия, тем самым не освобождается от ответственности за их выполнение, а потому обязано осуществлять контроль в данной сфере ;
При формировании финансовой основы местного самоуправления в контексте взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления требуют решения два вопроса: как наиболее рационально разделить источники доходов между бюджетом субъекта РФ и местными бюджетами и каковы процедуры взаимодействия уровней власти при закреплении доходных источников местных бюджетов.
Сегодня для обеспечения эффективного функционирования органов власти Республики Мордовия необходимо оптимальное разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Нормативно-правовая база наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями создана во многих субъектах Российской Федерации.
В Республике Мордовия были приняты ряд законов по передаче отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления: по проведению всероссийской сельскохозяйственной переписи; по организации оказания специализированной медицинской помощи; в сфере социальной поддержки отдельных категорий населения, проживающего в Республике Мордовия, по поддержке сельскохозяйственного производства и ряд других.
В Республике Мордовия была разработана концепция Закона Республики Мордовия «О разграничении полномочий и механизме взаимодействия между органами государственной власти и органами местного самоуправления в Республике Мордовия», в которой предусматривалось использование как «негативного», так и «позитивного» закрепления полномочий (принцип «позитивного» закрепления прав и обязанностей заключается в том, что объем полномочий устанавливается путем подробного перечисления прав и обязанностей - органы власти будут вправе совершать только те действия, которые непосредственно предписаны законом; суть принципа «негативного» закрепления в том, что органам местного самоуправлении должно быть предоставлено право регулировать, в рамках закона под свою ответственность, все дела местного значения, непосредственно затрагивающие повседневные интересы жителей конкретной территории.) Кроме установленных законом предметов ведения, органы местного самоуправления вправе принимать к рассмотрению иные вопросы, которые прямо не запрещены законом и не отнесены к предметам ведения других органов власти; закреплена и «делегированная» компетенция. Однако, к сожалению, эта концепция пока не превратилась в закон, хотя сегодня он очень необходим для урегулирования отношений между государственной и муниципальной властями.
В качестве отдельных проявлений законодательного регулирования отношений между государственной и муниципальной властями можно назвать Закон Республики Мордовия от 27 февраля 2015 года № 2-З «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований республики Мордовия и органами государственной власти Республики Мордовия».
Таким образом, развитие института местного самоуправления должно являться одним из основных направлений государственного строительства, а также важнейшим фактором, способным оказать существенное влияние на дальнейшее развитие федерализма в России.
Работа выполнена в рамках темы НИР № 53/23-15 «Системный анализ проблем формирования и реализации регионального законодательства в сфере местного самоуправления в Российской Федерации» .
Рецензенты:
Гошуляк В.В., д.ю.н., д.и.н., профессор, декан юридического факультета Пензенского государственного университета, г. Пенза;
Еремин А.Р., д.ю.н., профессор, заведующий кафедрой теории и истории государства и права юридического факультета Мордовского государственного университета им. Н.П. Огарева, г. Саранск.
Библиографическая ссылка
Останков Д.Б. ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ // Современные проблемы науки и образования. – 2015. – № 2-2.;URL: http://science-education.ru/ru/article/view?id=22200 (дата обращения: 05.09.2019). Предлагаем вашему вниманию журналы, издающиеся в издательстве «Академия Естествознания»
Ст. преподаватель ВВАГС
Государственное управление подразумевает не только управляющее воздействие, но и организационное сотрудничество государства и его субъектов с местным самоуправлением, обеспечивающее целенаправленноеи эффективное функционированиемуниципальных образований. В прямых связях основными являются управляющие воздействия. В обратных связях на первое место выдвигаются моменты сотрудничества и взаимодействия ,инициативы снизу, восприятия и результативность прямых связей. В системе государственного управления, важное значение имеет оптимальное сочетание прямых и обратных связей.
Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления подразумевает, что они как партнеры, по крайней мере, равны в отношении главного объекта управления, и оно осуществляется ради достижения общей цели – повышения уровня и качества жизни населения каждого муниципального образования и региона в целом.
Проблема взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти имела и имеет место практически на всех этапах развития местного самоуправления как в России, так в других странах.
Конституция России закрепила организационную обособленность местного самоуправления от органов государственной власти, но на практике эффективное управление во всех сферах жизни общества невозможно без четко отлаженного механизма их взаимодействия. Большинство наших неудач в экономике, социальной сфере связано именно с тем, что этот механизм дает сбои.
Очевидным является тот факт, что вопросы местного значения неотделимы от государственного интереса, не остаются и не могут остаться без влияния государства.
На федеральном уровне в отношении местного самоуправления решаются две задачи - обеспечение гарантий местного самоуправления и выработка единой государственной политики в сфере местного самоуправления. Они решаются следующими способами:
во-первых, на федеральном уровне законодательно устанавливается общие принципы организации местного самоуправления;
во-вторых, федеральные органы государственной власти принимает программы государственной поддержки местного самоуправления;
в-третьих, для обеспечения федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации" принимаются ряд федеральных законов.
В становлении и развитии местного самоуправления большую роль играют органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Взаимодействие последних с органами местного самоуправления в значительной степени определяет эффективность осуществления региональной политики - решения экономических, политических и социальных проблем развития муниципального образования и субъекта в целом. С другой стороны, такое взаимодействие обеспечивает результативность муниципальной политики, способствуя через решение вопросов местного значения реализации государственных задач: укрепление основ народовластия, создание условий для обеспечения жизненных интересов населения, проведение мероприятий по социальной защите населения, стабилизация политической системы, подготовка кадров для муниципальных органов.
Признание местного самоуправления означает, что государство видит в нем некий социальный институт, не обладающий свойствами государственной структуры. Децентрализация управления - это способ не просто сохранения целостности России, но и эффективной защиты общества и граждан, гармоничного развития духовных, культурных, экономических связей между всеми частями Российского государства.
Взаимодействие самоуправления с верховной властью прослеживается с самого начала зарождения государства на Руси. Действовавшее на Руси общинное самоуправление, земство всегда находились в тесном контакте с городским вече и княжеской властью. Они как бы поддерживали и уравновешивали друг друга.
Крупный специалист в области местного управления князь А.И. Васильчиков, учитывая опыт самоуправления других стран, сделал следующий вывод: “Самоуправление не может быть предоставлено своему собственному произволу. Твердая и полная организация законодательной власти и податной (налоговой) системы должны предшествовать во всякой стране введению местного самоуправления”.
Безобразов В. П. в своей книге “Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть” делает вывод о том, что “государство и самоуправление неразделимы и что попытки разъединения могут привести к разрушению или самоуправления, или государства, так как первое не может же сделаться во втором, - государством в государстве”. По его мнению, “самоуправление не может быть иначе рассматриваемо, как в совокупности с общим организмом всего государственного механизма управления, в состав которого оно входит, как органическая часть единого целого”.
Исторически это взаимоотношение проявлялось по следующим направлениям:
во-первых, в участии местных органов, собраний граждан в обсуждении проектов законов, которые выставлялись на общее обозрение;
во-вторых, в проведении выборов в центральные органы и территориальные органы власти в формировании исполнительных местных органов;
в-третьих, в организации работы по исполнению законов;
в-четвертых, в реализации предметов совместного ведения.
Специфическим являлось взаимодействие советских органов – это была строгаяиерархия властных структур, в том числе и представительных органов. Такая система организации власти была связана с необходимостью жесткого централизованного управления всеми экономическимии социальными процессами в стране.
Местные Советы вместе в формально подчиненными им исполкомами призваны были выполнять в основном те же функции, что и центральные органы власти именно так обеспечивалось единство государственной власти, государственного управления. Такая модель взаимоотношения исходит из принципа “демократического централизма ”, в соответствии, с которым местные Советы были просто подножием пирамиды единой государственной власти.
Сегодня взаимодействие региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления строится на основе других принципов:
· законности,
· сочетания интересов населения субъекта и соответствующего муниципального образования, учета исторических и местных традиций,
· самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий,
· взаимного согласия органов государственной власти и органов местного самоуправления при выработке совместного решения;
· обеспеченности финансовыми и материальными ресурсами при реализации вопросов, требующих совместного решения,
· добровольности заключения договоров и соглашений;
· взаимной ответственности,
· гласности.
1) правовое регулирование организации и деятельности местного самоуправления и контрольисполнения соответствующего законодательства;
2) разработка и принятие региональных программ развития местного самоуправления,
3) совершенствование разграничения компетенции государственных органов и органов местного самоуправления,
4) обеспечение финансово-экономической основы местного самоуправления,
5) содействие сохранению и развитию исторических и иных местных традиций,
6) защита прав граждан на осуществление местного самоуправления.
Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления субъекта осуществляется в следующих основных организационных формах:
во-первых, главными взаимодействующими структурами являются сами органы государственной власти иместного самоуправления;
во-вторых, для решения разовых совместных вопросов создаютсясовместные временные группы и комиссии;
в-третьих, для решения вопросов требующих постоянного взаимодействия создаются постоянные рабочие группы и комиссии;
в-четвертых, по вопросам, касающимся всех муниципальных образований данного региона, возможна совместная работа через ассоциации муниципальных образований, для чего им придается необходимый статус.
На некоторых территориях субъектов во взаимоотношениях органов государственной власти и местного самоуправления имеются две крайности, либо они существуют как бы параллельно, автономно, доводя эту автономность до абсурда, либо местное самоуправление подменяют государственным местным управлением, а это не лучшим образом влияет на существующую социально-экономическую ситуацию в регионе.
Решение существующих проблем взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, а также многих иных, требует четкого разграничения компетенции между органами субъектов Федерации и местным самоуправлением, определения вопросов совместного ведения и перечень полномочий, передаваемых друг другу на основе добровольно заключенного соглашения.
В законах ряда субъектов Российской Федерации о порядке передачи отдельных государственных полномочий муниципальным образованиям существуют прямые расхождения с Конституцией РФ и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В частности, предусматривается возможность передачи полномочий по договору, хотя в Конституции РФ не установлен такой порядок. В ней говорится, что передача может происходить только по закону.
Надо полагать, что после принятия федерального закона об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в законы субъектов Российской Федерации будут внесены поправки, уточнения и добавления.
С целью гармонизации взаимоотношений регионам необходим комплексный нормативный правовой акт, например-Закон “О взаимодействии органов государственной власти и органов местного самоуправления субъекта Федерации. Он устанавливал бы общие принципы данного взаимодействия для эффективного решения вопросов государственного и местного значения, управления процессами экономического и социального развития субъекта и муниципальных образований в интересах населения.
Данный закон должен закрепить основные принципы взаимодействия государственных и муниципальных органов субъекта, формы их взаимодействия. В нем особо должны регламентироваться межбюджетные отношения между органами власти, организационное и информационное взаимодействия. В Законе должны быть определены предметы ведения органов государственной власти и местного самоуправления субъекта, вопросы, требующие их совместного решения, порядок наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями. Здесь обязательно должен предусматривается принцип передачи материальных и финансовых средств для осуществления отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления и процесс осуществления ими этих полномочий, основания и порядок их прекращения.
Уточнение полномочий региональных государственных органов и органов местного самоуправления по вопросам, требующим совместного решения с учетом экономических, социальных и иных особенностей муниципальных образований, в соответствии с этим законодательным актом может быть осуществлено специальным договором (соглашением). Его сторонами выступают органы государственной власти и местного самоуправления в пределах закрепленных за ними полномочий, предметом договора могут быть конкретизация вопросов, требующих совместного решения, условия и порядок их осуществления, формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении договора, а также иные связанные с ним вопросы.
Министерство экономики Свердловской области
Стратегия развития внутреннего и въездного туризма в
Свердловской области на период до 2030 года
Екатеринбург - 2013
Введение
Раздел 1. Мировые тренды развития туристской отрасли - условия обеспечения
конкурентоспособности Свердловской области на рынке туристских услуг в долгосрочной
перспективе.
Раздел 2. Туристский потенциал и состояние сферы туризма в Свердловской области.
Раздел 3. Стратегические цели, задачи, направления, мероприятия и механизмы развития туризма Свердловской области.
Введение Под «Стратегией развития туризма в Свердловской области на период до 2030 года»
(далее – Стратегия) понимается взаимосвязанная по задачам, срокам осуществления и ресурсам совокупность целевых программ, отдельных проектов и внепрограммных мероприятий организационного, правового, экономического характера, обеспечивающая эффективное решение проблемы динамичного и устойчивого развития туризма в Свердловской области.
Стратегия является основным документом стратегического планирования туристской индустрии в рамках общей «Стратегии социально-экономического развития Свердловской области на период до 2020г.».
Реализация настоящей Стратегии должна обеспечить вклад туристской индустрии в решение следующих стратегических задач современного этапа экономического развития Свердловской области:
Создание условий для динамичного и устойчивого экономического роста. Для этого за счет высоких темпов роста туристская индустрия (с учетом смежных отраслей) должна обеспечить свой вклад в дополнительный прирост темпов экономического развития;
Повышение уровня и качества жизни населения путем увеличения доступности туристских услуг, занятости и доходов жителей Свердловской области;
повышение конкурентоспособности экономики путем повышения привлекательности Свердловской области как туристского направления;
обеспечение сбалансированного социально-экономического развития муниципальных образований, включая моногорода, за счет увеличения доли туризма в валовом региональном продукте Свердловской области.
Стратегия разработана в соответствии с:
Федеральным законом от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» («Собрание законодательства РФ», 1996, декабря, № 49);
Законом Свердловской области от 31 декабря 1999 г. № 51-ОЗ «О туризме и туристской деятельности в Свердловской области» («Областная газета», 2000, 11 января, № 3-4;
Областной целевой программой «Развитие туризма в Свердловской области» на 20011-2016 гг., утвержденной Постановлением Правительства Свердловской области от 11 октября 2010 г. № 1475-ПП, с учетом изменений внесенных Постановлением Правительства Свердловской области от 22 октября 2012 г. № 1168-ПП - Постановлением Правительства Свердловской области от 27 августа 2008 г. № 873ПП «О Стратегии социально-экономического развития Свердловской области на период до 2020 года»;
- Рекомендациями WTO (World Tourism Organisation – Всемирной туристской организации ООН) и WTC (World Travel and Tourism Council – Всемирного Совета по путешествиям и туризму), РСТ (Российского Союза Туриндустрии), - Рекомендациями Совета по развитию туризма в Свердловской области.
Настоящая Стратегия предназначена определить приоритеты развития отдельных видов туризма в долгосрочной перспективе, обеспечивать согласованность действий органов государственной власти Свердловской области, органов местного самоуправления и субъектов туристской индустрии, определить приоритетные механизмы консолидации ресурсов субъектов туристской индустрии для получения максимального социально – экономического эффекта.
Соответственно, реализацию мероприятий Стратегии предполагается осуществлять в два этапа, соответствующим правилам бюджетного процесса и долгосрочного прогнозирования:
I этап – 2014 – 2020 гг. – соответствует периоду реализации принимаемых государственных программ Свердловской области;
II этап – 2021 – 2030 гг. – соответствует периоду реализации основных стратегических документов, принимаемых в масштабах Российской Федерации и Свердловской области.
Раздел 1. Мировые тренды развития туристской отрасли - условия обеспечения конкурентоспособности Свердловской области на рынке туристских услуг в Стратегия социально – экономического развития Свердловской области на период до 2020 года определяет миссию Свердловской области в сохранении роли региона в качестве «локомотива» развития России, преобразовании Свердловской области в социально ориентированный регион устойчивого процветания, оптимально встроенный в мировое разделение труда.
Для того, чтобы соответствовать обозначенным требованиям туристическая индустрия области должна быть трансформирована в самодостаточную отрасль экономики, соответствующую мировым трендам, международным стандартам и лучшим отечественным практикам.
В мировой экономике на долю туризма в 2012 году приходилось 9% ВВП (более трлн. долл. США) и более 255 млн. рабочих мест. Основными мировыми трендами, определяющими развитие туризма в долгосрочной перспективе, признаются следующие.
1) Ускоренный, по сравнению с другими отраслями, рост сферы туризма – на уровне 4% в год, что позволит к 2022 г. выйти на уровень 10% ВВП (10,0 трлн. долл.
США) и 328 млн. рабочих мест, обеспечивая, таким образом, каждое десятое рабочее место в мире.
Основными факторами, способствующими ускоренному росту туризма как отрасли мировой экономики, выступают следующие:
устранение границ между отдельными государствами; развитие международных отношений, упрощающих визовые режимы между отдельными странами;
глобализация экономических процессов и превращение туризма в обязательный атрибут большинства видов экономической деятельности;
увеличение свободных средств и времени и числа людей, их имеющих (в результате экономического прогресса);
повышение доступности мест посещения (в результате технического прогресса);
упрощение процедуры бронирования и приобретения туров и авиабилетов (в результате развития интернет - технологий).
Для Российской Федерации эксперты World Travel & Tourism Council прогнозируют аналогичные темпы роста, рассчитывая, что за ближайшие десять лет объем валового регионального продукта, обеспечиваемого туристическим отраслями возрастет более, чем в 1,5 раза (приложение 1, рис.1):
- с 752 млрд. руб. в 2011 г. до 1,16 трлн. руб. к 2022 году в базовых ценах 2011 г.
(2,1 трлн. руб. в текущих ценах) для собственно туристических отраслей (гостиницы, туристические агентства, пассажирский транспорт, ориентированный на перевозку туристов);
С 3,1 трлн. руб. в 2011 г. до 4,7 трлн. руб. к 2022 году в базовых ценах 2011 года (8,45 трлн. руб. в текущих ценах) для комплекса отраслей, связанных с туризмом (собственно туристическая сфера, а также отрасли, ориентированные на ее обеспечение (сфера питания, обслуживания, информационных технологий, страхования и т.д.).
Объем инвестиций собственно в туризм за этот же период, согласно прогнозам, возрастет в 1,7 раза и составит к 2022 году 532,7 млрд. руб. в базовых ценах 2011 г.
(954,1 млрд. руб. в текущих ценах).
В результате доля туризма и связанных с ним отраслей в общем объеме ВРП Российской Федерации возрастет до 6%, в общей занятости - до 5,9%, в общем объеме инвестиций – до 2,6%. (приложение 1, рис.2).
2) Устойчивый рост числа путешествующих.
На протяжении последних трех лет, согласно International’s World Travel Monitor, стабильно положительной остается среднегодовая динамика количества путешествий, ночевок и объема расходов на путешествия. В 2012 году общее число путешествий превысило 6,8 млрд. поездок, что на 2,5% больше, чем в 2011 году Количество внутренних поездок в мире в 2012 году увеличилось на 2% и достигло 5,77 млрд.единиц, число международных поездок возросло на 4% и составило 1,03 млрд.единиц (приложение 1, рис. 3).
Основу мирового международного туристического потока составляют туристы из числа представителей среднего класса быстро растущих экономик Индии, Китая, ЮгоВосточной Азии, Восточной Европы (включая Россию).
Аналогичная динамика характерна и для Российской Федерации. Туристическая отрасль за последние три года практически полностью преодолела последствия кризиса 2009 – 2010 гг. Общий объем затрат на путешествия в 2012 году более чем в 1,3 раза превысил аналогичные показатели 2010 года и составил 2,3 трлн. руб., в том числе затраты на въездные путешествия – 497,6 млрд. руб., затраты на внутренние поездки – 1, трлн. руб. - на 7,8 % больше уровня 2010 года, что свидетельствует о росте доходов и изменения жизненных ценностей населения (приложение 1, рис.4).
Прогнозируется, что в течение ближайших десяти лет рост затрат на путешествия продолжится – для международных прибытий – на уровне 1,9% в год, для внутренних путешествий – на уровне 4,6% в год (приложение 1, рис.5). В результате суммарный объем затрат на путешествия в 2022 году может достигнуть почти 6.0 трлн. руб. в текущих ценах, в том числе (приложение 1, рис.4):
- на въездные путешествия – 1,0 трлн. руб., что в 2,1 раза выше достигнутого уровня 2012 года;
- на внутренние путешествия – 4,9 трлн. руб., что в 2,7 раза выше достигнутого уровня 2012 года.
На международном туристическом рынке увеличивается популярность Российской Федерации как туристической дестинации. В 2012 году международная популярность России достигла максимального уровня. Число международных прибытий в 2012 году на 12% превысило аналогичный показатель прошлого года. По темпам роста международной популярности мы обогнали Швейцарию, Норвегию, Австрию и другие европейские страны - традиционные центры въездного туризма (приложение 1, рис.6).
При этом, несмотря на рост международной популярности России, более генерируемого отраслью объема ВВП обеспечивается внутренним туризмом (приложение 1, рис. 7), что соответствует международной практике. В частности, в 2012 г. на долю внутренних путешествий пришлось 78,6% общих затрат туристов (1,8 трлн. руб.), на долю въездных путешествий лишь 21,4% (497,6 млрд.руб.). Прогнозируется, что эта тенденция будет сохраняться и к 2022 году вклад внутреннего туризма в объем ВВП, генерируемый отраслью, увеличится до 82,7% и превысит 4,9 трлн. руб., в то время как международными путешественниками будет обеспечиваться лишь 17,3% генерируемого отраслью ВВП (1, трлн. руб.).
дифференциация туристского продукта, поиск новых туристских направлений, выбор альтернативных средств размещения и транспорта.
Отдых становиться интегрированным в работу, а потому – более частым, но более коротким. Данное явление обозначилось уже в 2012 году, когда более чем на 10% возросло количество поездок продолжительностью 1 – 3 ночи, при этом другие, более длительные поездки, сократились более чем на 2%. В среднем, общая продолжительность поездок за 2012 г. сократилась на 3% к уровню 2011 года1.
Такая тенденция будет сохраняться и в дальнейшем. Согласно прогнозу Всемирной туристской организации к 2020 году жители развитых стран будут отдыхать 4 раза в год при сохранении суммарной продолжительности отпуска.
Отражением этой тенденции становится повсеместное сокращение крупнейшего туристского сегмента – пляжного отдыха. В Европе, в частности, сегмент пляжного отдыха в 2012 г. сократился на 1%, в то время как городские туры увеличились на 14%, а бизнес – поездки – на 8%. В противоположность пассивному (пляжному) отдыху формируются направления проактивного отдыха, так называемый «приключенческий»
туризм, который наряду с турами, требующими специальной подготовки («hard adventure») включает в себя туры в сфере экологического, культурного, сельского Источник: ITB World travel Trends Report 2012/13, p. туризма, предполагающего пешеходные (велосипедные) прогулки и не требующего специальной подготовки («soft adventure»). Согласно экспертным оценкам, емкость этого сегмента в 2012 г. превысила 89 млрд.дол. США (без учета затрат на авиаперелеты), что на 17% выше уровня 2009 года2.
Проактивная ориентация туристского продукта отражена в ФЦП «Развитие внутреннего и въездного туризма в РФ» на 2011 – 2016гг., согласно которой в Российской Федерации к 2016 году более чем на 1,5 млн.чел. сократится туристский поток, ориентированный на пляжный отдых. И, напротив, к 2016 г. сформируются самостоятельные туристические потоки в сфере других видов туризма: делового (млн.чел.), автомобильного (4,0 млн.чел.), активного (2,5 млн.чел.), экологического (1, млн.чел.) и т.д. (приложение 1, рис.8).
Интерпретация отдыха как смены видов деятельности обуславливает требование насыщенности отдыха разнообразными впечатлениями, рост спроса на так называемые «комплексные» туристские продукты, предлагающие физический и ментальный отдых в сжатые сроки, как правило – в аутентичной среде, в результате чего усилится тенденция к путешествиям в менее известные и малодоступные места (рост популярности экологического, сельского туризма активных видов туризма).
Туры выходного дня. Одним из очевидных трендов последних 5-7 лет в России стал бурный рост внутреннего туризма в формате туров выходного дня, поездок на «weekend». Данный процесс связан с существенным ростом среднего класса в крупных российских городах и общим повышением «транспортной мобильности» населения.
Туристские поездки в формате туров выходного дня совершаются как организованно (с помощью турфирм), так и самостоятельно, на основе отзывов, рекомендаций, с помощью путеводителей, информационных интернет - ресурсов, GPS навигации. При этом доля самостоятельных путешествий преобладает и будет увеличиваться в будущем. С учетом российских реалий и фактора транспортной доступности, подавляющее большинство поездок в формате туров выходного дня совершается внутри одного или нескольких ближайших регионов. Крупные российские города становятся привлекательным объектом для шопинг туризма и проведения культурного семейного досуга среди жителей соседних малых городов и сельских территорий. В свою очередь, сельские территории привлекают городской средний класс в качестве объектов культурно-познавательного, экологического и сельского туризма.
Источник: ITB World travel Trends Report 2012/13, p. Рекреационно-оздоровительный туризм. Демографические изменения, растущая популярность туристических продуктов как формы «восстановления сил» формируют иную тенденцию - все большую популярность набирает так называемый «медицинский туризм», который включает весь спектр рекреационных и профилактических услуг – восстановительный отдых и лечение. Согласно экспертным оценкам емкость этого сегмента в мире оценивается в 40 – 60 млрд.дол США с темпом роста до 20% в год.
Согласно IPK’s World Travel Monitor, с оздоровительными целями в 2011 г. в мире было совершено более 9, 4 млн.поездок или 2.4% всех выездных туров в Европе. За последние пять лет сегмент оздоровительного отдыха в Европе вырос на 38%3.
демографические изменения. В настоящее время статистика указывает на постоянный рост доли населения пожилого возраста в странах с развитой экономикой, которые обеспечивают основную массу туристов, в то время как численность населения трудоспособного возраста переживает стагнацию. Аналогичная ситуация складывается и в Российской Федерации. Результатом этого является растущий спрос на туристский продукт, предназначенный для так называемого «зрелого» сегмента туристского рынка.
Одновременное повышение уровня благосостояния старшего поколения позволяет прогнозировать рост популярности много-возрастных туристических предложений, в результате чего стандартное предложение на туристический продукт «2 родителя + 1- ребенка» изменится на предложение «1-2 родителя + 1-2 ребенка + 1-2 бабушкадедушка», что потребует формирования туристического продукта, учитывающего интересы и особенности потребления всех поколений.
Экологический туризм. В последние годы отчетливо прослеживается тенденция к усилению мер по охране окружающей среды, что диктует необходимость организации отдыха в русле «бережного отношения к природе», а также создает условия для появления новых туристских продуктов связанных с экологическими интересами.
4) Повышение требований к безопасности отдыха.
незамедлительно реагируют на опасность и отказываются от путешествий в страны охваченные военными конфликтами, актами террора, уличными протестами и иными ITB World travel Trends Report 2012/13, p. социальными потрясениями. Не меньшее негативное влияние на туристские потоки оказывают природные и техногенные катастрофы, эпидемии и т.п. При выборе маршрута туристы также учитывают общую криминогенную ситуацию в стране и регионе, уровень загрязнения окружающей среды, иные потенциальные риски.
5) Усиление конкуренции на туристическом рынке в результате появления все большего числа стран с амбициозными экспансивными планами привлечения туристов, достижения пика насыщения некоторых форм и видов туризма, предлагаемых туристскими центрами и странами, что определяет необходимость формирования и продвижение яркого, уникального и узнаваемого туристического бренда. Сегодня наиболее востребован туристический продукт, вызывающий ясные, чёткие и положительные ассоциации у потенциального потребителя.
Другим фактором, стимулирующим развитие конкуренции на рынке туристских услуг, выступают информационные технологии. В мире около 54% все бронирований происходит через интернет. Тенденция увеличения количества интернет-бронирования сохранится в ближайшие годы.
Информация, размещенная в интернете, и в первую очередь - в социальных сетях, блогах (Facebook, Twitter and YouTube), определяет выбор места отдыха. Согласно исследованию Google 2011 40% путешественников планируют свой отдых на основе фотографий, видео, мнениях о гостиницам и местах показа, выложенных в социальных сетях.
Для России сегодня это тенденция имеет несколько меньшую актуальность, что в первую очередь связано с лингвистическими ограничениями. Однако уже в среднесрочной перспективе можно прогнозировать снижение роли туристических агентств и увеличение доли самостоятельных путешествий.
6) Повышение требований к качеству туристического продукта за умеренную цену. В большинстве, туристские предпочтения туристов связаны с высоким уровнем сервиса и разумным соотношением цены и качества. Эти условия в настоящее время и в ближайшем будущем будут являться определяющими при выборе туристских поездок, что требует уделения особого внимания вопросам сертификации качества туристских услуг и продуктов, категорирования средств размещения и питания, соответствующей подготовки линейного и управленческого персонала организаций социально – культурного сервиса и туризма.
Для того, чтобы соответствовать перечисленным выше мировым тенденциям развития туризма и быть конкурентоспособной на мировом и российском рынке туристских услуг, туристическая индустрия Свердловской области должна иметь и обеспечивать:
Яркий, узнаваемый туристский бренд региона, отражающий культурно – исторические, природные, географические особенности Свердловской области, вклад области в обеспечение лидирующих позиций Российской Федерации в международном сообществе, интеграцию Свердловской области в мировое пространство;
железнодорожный, воздушный, речной транспорт), обеспечивающую доступность для туристов всех видов туристских ресурсов (объектов показа, рекреации, средств размещения) с эффективной, понятной, надежной, комфортной системой сопровождения и обеспечения безопасности пребывания туристов (в том числе – из других регионов и стран) на территории области;
Разнообразие туристских продуктов – наличие туров в сфере познавательного, активного, сельского, экологического, рекреационного и др.видов туризма, комплексных туристских продуктов, ориентированных на различные возрастные группы и целевые аудитории;
Разнообразие условий проживания – от кемпингов в составе объектов придорожного сервиса и «зеленых» маршрутов до отелей стандарта 2 – 5 звезд, оснащенных конференц-залами, крытыми бассейнами, спа-центрами, аквапарками;
Готовность персонала, занятого в сфере социально – культурного сервиса и туризма, предоставлять качественные услуги, соответствующие международным и российским стандартам;
Эффективной системы профессионального образования в сфере социально – культурного сервиса и туризма, способной оперативно и качественно реагировать на меняющиеся запросы туристского рынка;
Институциональной системы управления качеством услуг в сфере социально – культурного сервиса и туризма, включающей в себя в том числе деятельность саморегулируемых организаций, систем сертификации и аккредитации;
Эффективной системы продвижения туристского бренда, продуктов и услуг Свердловской области на российском и международном рынках.
Раздел 2. Туристский потенциал и состояние сферы туризма в Свердловской области Проблемы формирования туристского бренда Свердловской области До начала 90-х годов ХХ века Свердловская область оставалась регионом закрытым для посещения гражданами иностранных государств. Для жителей других регионов Российской Федерации Свердловская область ассоциировалась с «опорным краем державы», где сосредоточены огромные промышленные предприятия, выпускающие тысячи тонн стали, чугуна, сотни единиц крупнотоннажного оборудования. В связи с чем проблема формирования бренда Свердловской области как региона, комфортного для жизни, интересного и безопасного для посещения сегодня приобретает особую актуальность.
Основу формирования такого бренда могут и должны составить традиционные ценности, достижения и особенности Урала и Свердловской области:
1) географические особенности - граница Европы и Азии, протяженность которой по территории Свердловской области превышает 700 км;
2) геологические особенности – наличие Уральских гор, наиболее известными вершинами которых являются Конжаковский камень (1569 м над уровнем моря – самая высокая вершина на территории Свердловской области), Денежкин камень (1495 м), Серебрянский камень (1305 м), Кумба (921 м), Качканар (887,6 м) и др., а также большого числа рек и озер;
3) минералогические особенности, наличие:
– так называемой «самоцветной полосы», протянувшейся с юга на север более чем на сто километров вдоль восточного склона Среднего Урала в верховьях рек Нейва, Реж и Адуй; традиционно здесь были расположены богатые месторождения минералов ювелирного качества: топазов, турмалинов, изумрудов, аметистов, горного хрусталя;
Крупнейших в мире месторождений – асбеста (г.Асбест), железных руд (г.Нижний Тагил), ванадиевых руд (г.Качканар), изумрудов (п.Малышевский), золота (г.Березовский);
4) исторические особенности, связанные в первую очередь:
С расширением территории Российского государства на восток: первое поселение русских на Урале (1574 г. – пос. Усть – Утка), поход дружины Ермака в Сибирь (XVI век);
цивилизации») и мощи Российского государства в результате деятельности первых российских промышленников из рода Демидовых и Яковлевых (XVIII – XIX вв., города и поселки – заводы Невьянск, Нижний Тагил, Висим, Алапаевск); эвакуации в годы Великой отечественной войны более 700 промышленных предприятий из центральной части России на Урал (в том числе в Свердловской области были созданы Уралвагонзавод, Уралмаш, Ирбитский мотоциклетный завод и др.);
С техническим прогрессом – здесь были изобретены и построены: первая русская железная дорога, первый русский паровоз (Черепановы, г.Нижний Тагил), прообраз экскаватора, подъемных механизмов, прокатного стана (Е.Г.Кузнецов, г.Нижний Тагил), первая русская водяная турбина (И.Е.Сафонов, г.Алапаевск);
Жизнью и деятельностью здесь людей, внесших значительный вклад в историю, культуру и политику Российского государства; здесь родились (в разное время жили) изобретатель радио Попов А.С. (г.Краснотурьинск), композитор П.И.Чайковский (г.Алапаевск), первый президент современной России – Б.Н.Ельцин (п.Талица), русские писатели Д.Н.Мамин – Сибиряк (пос.Висим, г.Нижний Тагил), П.П.Бажов (г.Екатеринбург) и др.
5) культурные особенности, связанные с традиционными ценностями русского народа – мастерство, умения, красота, природа, родина, русский дух, что нашло отражение в развитии традиционных народных ремесел и промыслов (уральская роспись, обработка камня, метала, резьба по дереву, изготовление кукол – оберегов и т.д.), традициями, обрядами и обычаями малых народов Урала (татары, башкиры, мордва, удмурты, ханты, манси).
Эти и другие ценности, особенности и традиции Свердловской области должны быть положены в основу формируемого бренда региона, что позволит эффективно позиционировать Свердловскую область на международном и российском туристских рынках.
Внутриобластная система транспортных коммуникаций (автомобильный, железнодорожный, воздушный, речной транспорт) и сопровождения туристов, требует развития в целях обеспечения доступности основных видов туристских ресурсов области.
В условиях значительной площади, занимаемой Свердловской областью (194,8 тыс.
кв.км, что соответствует общей площади, занимаемой Швейцарией (41,3 тыс.кв.км), Чехией (78,9 тыс.кв.км) и Австрией (83,9 тыс.кв.км), наличие развитой системы внутриобластных коммуникаций для формирования туристского потока приобретает первостепенное значение.
автомобильные дороги регионального значения, общая протяженность которых превышает 11 тыс.км. При этом плотность автомобильных дорог с твердым покрытием составляет 42,6 км на тыс.кв.км (55-е место в Российской Федерации)4, что делает труднодоступными туристские ресурсы, расположенные в северной и восточной частях области. На фоне растущей автомобилизации населения Свердловской области (темпами – 7% в год) актуальной становится задача реконструкции автомобильных с повышением их пропускной способности, особенно в зонах концентрации населения Свердловской области (города с численностью населения от 70 – 100 тыс.чел. и прилегающие территории).
Другим фактором, сдерживающим рост туристского потока в территории области, является отсутствие достаточной придорожной инфраструктуры (объектов сервиса, АЗС, кемпингов, мини-маркетов, кафе и т.д.), знаков туристской навигации (в том числе – на английском языке), условий оперативного реагирования на возникновение чрезвычайных ситуаций (обеспеченность маршрутов движения мобильной и интернет-связью, возможностью оперативного реагирования служб МЧС).
территории Свердловской области в 2010 г. составила 3546,7 км5. При этом по показателю плотности железных дорог общего пользования (183 км на 10000 кв. км территории) Свердловская область занимает только 30-е место в Российской Федерации6. В области отсутствует скоростное железнодорожное сообщение, что особенно актуально для развития внутреннего туризма на расстояниях, превышающим 200 км, в число которых в том числе попадают города, отличающиеся высоким туристским потенциалом – Верхотурье, Краснотурьинск, Ирбит, Красноуфимск, Камышлов и др.
Дополнительным фактором, обуславливающим необходимость формирования развитой системы внутриобластных транспортных коммуникаций, является рост транзитного пассажиропотока в результате развития системы межрегиональных сообщений:
Регионы России. Социально-экономические показатели. 2011: Р32 Стат. сб. / Росстат. М., 2011. 990 с.С.664– Регионы России. Социально-экономические показатели. 2011: Р32 Стат. сб. / Росстат. М., 2011. 990 с. – С.379– Регионы России. Социально-экономические показатели. 2011: Р32 Стат. сб. / Росстат. М., 2011. 990 с. – С. 662- - аэропортом Кольцово в 2012 г. в рамках программы развития регионального авиасообщения (дальность расстояний до 1000 км) перевезено более 60 тыс.чел (рейсы в города Казань, Уфа, Самара, Пермь, Магнитогорск и Оренбург)7, - станция Свердловск – пассажирский ежесуточно отправляет более 30 поездов дальнего следования, из которых 10 – фирменные8.
дифференцированные туристские продукты.
Свердловская область обладает мощным туристским потенциалов, позволяющим формировать и реализовывать разнообразные туры в сфере познавательного, активного, сельского, экологического, рекреационного и других видов туризма, комплексных туристских продуктов, ориентированных на различные возрастные группы и целевые аудитории.
Культурно-познавательный туризм. На территории Свердловской области расположено 942 памятника истории и архитектуры, в том числе, 79 памятников федерального значения.
На территории Свердловской области действуют 6 государственных музейных комплексов и около 500 муниципальных, ведомственных и частных музеев. Нижняя Синячиха (туристский поток - 65 тыс. человек в год) предоставляет собой историкокультурный музей-заповедник деревянного зодчества под открытым небом. Музей Невьянской Наклонной Башни (посещаемость - около 100 тыс. человек в год) – аналог Пизанской башни, наследие рода Демидовых. Верхотурский Кремль (посещаемость около 50 тыс. человек в год) – один из немногих существующих в азиатской части России каменных кремлей, построенный в XVII веке.
В последнее время в регионе появляются интересные частные музеи и музейные комплексы. Музей им. Бориса Ельцина (г.Екатеринбург), Музей Владимира Высоцкого (г.Екатеринбург), музей Булата Окуджавы (г.Нижний Тагил) и другие.
Популярны среди туристов музейные комплексы посвящённые советскому наследию – уральской промышленности. Музей бронетанковой техники (г.Нижний http://www.koltsovo.ru/ru/novosti/ «Ямал» (сообщением Новый Уренгой - Москва), «Екатеринбург» (Екатеринбург - Брест), «Малахит»
(Нижний Тагил - Москва), «Тюмень» (Тюмень - Москва), «Демидовский экспресс» (Екатеринбург - Санкт-Петербург), «Югра» (Нижневартовск - Москва), «Северный Урал» (Серов - Москва), «Полярный Урал» (Екатеринбург - Новый Уренгой), «Рифей» (Екатеринбург - Москва), а также поезд класса премиум Екатеринбург - Москва (бывший фирменный поезд «Урал»). «Демидовский экспресс» единственный в России фирменный поезд, который удостоен Диплома созданного по инициативе ЮНЕСКО Международного Демидовского фонда за возрождение и сохранение индустриального, духовного и культурного наследия России.
Тагил), Эко-парк Демидов (г.Нижний Тагил), Музей военной техники (г. В.Пышма), музей мотоциклов (г.Ирбит).
С трагедией Царской Семьи на Урале, а также наличием других важных культовых объектов Православия сегодня во многом связано и бурное развитие паломнического туризма в Свердловской области. Важнейшими центрами паломничества на территории региона являются города: Верхотурье, Екатеринбург, Алапаевск. В регионе действующих православных монастырей, более 300 православных приходов, из них храмов являются культовыми памятниками XVIII века.
Активный отдых. На территории региона созданы и действуют:
11 горнолыжных комплексов, которые ежегодно посещают более 800 000 человек.
В 2012 году был запущен крупнейший в России круглогодичный трамплинный комплекс на горе «Долгая»;
1 национальный парк; 4 природных парка; 19 лесопарков; 1 природноминералогический заказник; 36 ландшафтных заказников.
В последние 5 лет наиболее активно развиваются природные парки «Оленьи ручьи», «Река Чусовая», «Бажовские места», ежегодное количество посетителей которых превышает 150 тысяч человек.
Размещённые в отдалённых территориях природные парки становятся точками формирования целых туристических комплексов, развивая партнёрские сети и привлекая частные компании, предоставляющие услуги по размещению (загородные гостиничные комплексы и гостевые дома), организации активного отдыха (конные прогулки, сплавы, туры на снегоходах и квадрациклах), проведению корпоративных мероприятий.
олицетворяющих для потенциального туриста специфику и своеобразие Уральского региона.
На стыке экологического, природного и индустриального туризма начала формироваться отрасль минералогического туризма. Свердловская область – традиционное место добычи полезных ископаемых, в том числе драгоценных и полудрагоценных металлов. С 2011-2012 годов начали работу интерактивные туристические центры по промывке золота и посещению золотодобывающих шахт на «родине первого российского золота в г.Берёзовский), поиску изумрудов на одном из крупнейших мировых месторождений этого драгоценного камня.
В ряде территорий области (Алапаевский, Артемовский, Невьянский, Ирбитский, Шалинский районы) активно развивается сельский туризм. На основе местных музейных комплексов и центров ремесел формируются значительные экскурсионные потоки, которые при наличии адекватных средств размещения (гостевых домов, сельских гостиниц) могут перерасти в туристские потоки и дать серьезный социальноэкономический эффект.
Основой санаторно-оздоровительного туризма являются запасы минеральных вод (в том числе, термальных) и лечебных сапропелевых грязей. В регионе действуют более 20 санаториев и профилакториев, ежегодно принимающих более 300 тыс. человек.
Началось обустройство источников горячих минеральных вод, расположенных в восточной части Свердловской области (Туринский и Тавдинский районы).
Однако на территории области минимально представлены туристские объекты проактивной направленности. В области нет этно-культурных, агро- парков. Большинство музейных экспозиций также носит пассивную направленность. Возможности проведения интерактивных мероприятии с участием туристов поддерживаются деятельностью энтузиастов туристского и музейного сообществ – по частной инициативе появляются интерактивные программы в музеях (с.Коптелово, с.Мироново, пос.Висим и др.), создаются контактные зоопарки (п.Висим, г.Красноуфимск, г.Ирбит), популяризируются места бытования народных промыслов (д.Таволги). Учитывая, что возможность активного участия в новой для себя деятельности создает основу выбора современного и будущего туриста, необходимо оказание содействия в направлении развития проактивных форм деятельности туристских объектов.
Центром привлечения туристов на территории Свердловской области остается город Екатеринбург – центр деловой активности Урало-Сибирского региона.
Деловые поездки остаются основной целью посещения Свердловской области, составляя 43% всех посещений. Екатеринбург является административным центром Уральского федерального округа. В городе функционируют более 25 дипломатических и торговых представительств иностранных государств. На территории построен современный выставочный центр МВЦ «Екатеринбург-ЭКСПО» (50 тыс. кв.м.).
Размещение коллективных средств проживания по территории области не соответствует существующему и перспективному туристскому потоку.
Общее число коллективных средств размещения на территории Свердловской области в 2012 году составило 496 единиц. Общий объем номерного фонда превысил 14, тыс.номеров. Количество размещенных в 2012 году превысило 1,3 млн.чел. (табл.1., приложение 2).
По основным показателям деятельности коллективных средств размещения (число размещенных в коллективных средствах размещения и объем платных услуг) Свердловская область занимает 5 строчку рейтинга (после Москвы, Краснодарского края, Санкт-Петербурга, Московской области), являясь бесспорным лидером сферы развития коллективных средств размещения в Уральском федеральном округе. Регион обеспечивает более 30% ночёвок размещая более 1,3 млн. человек в коллективных средствах размещения, более 43% от объёма платных услуг в сфере гостиничного и санаторно-оздоровительного бизнеса (6,7 млрд. рублей).
Однако качественный анализ состояния коллективных средств размещения выявляет ряд проблем, негативно влияющих на величину туристского потока на территории области. Большинство коллективных средств размещения сконцентрированы в крупных городах (г.Екатеринбург, Нижний Тагил), что не соответствует основным географическим направлениям внутриобластного туристического потока. Согласно данным, представленным администрациями муниципальных образований, в 2012 году общий объем регистрируемого туристического потока (с учетом посещения объектов показа, коллективных средств размещения, событийных мероприятий) на территорию области (без учета г.Екатеринбурга) составил порядка 1,6 млн.чел., из которых более 65% составили посетители объектов показа и музеев и только 13% - гости коллективных средств размещения9 (приложение 3). Такая ситуация показывает несоответствие географии коллективных средств размещения точкам притяжения основного туристского потока на территории области.
Другим фактором, негативно влияющим на развитие внутреннего туризма, является отсутствие в городах области категорированных средств размещения, что является одной из основных причин отсутствия пакетных туров по Свердловской области на рынке туристских услуг Российской Федерации.
Исключение составляет Екатеринбург, где, начиная с 2008 года было построено больше 15 гостиниц, ориентированных, прежде всего на бизнес-туристов. Крупные зарубежные гостиничные сети построили свои отели Haytt Regency Ekaterinburg (номер), Novotel Екатеринбург Центр (168 номеров), Park Inn Radisson (160 номеров), Ramada Yekaterinburg (162 номера), Angelo Airport Hotel Ekaterinburg (211 Номеров).
Всего в Екатеринбурге расположено 3 отеля категории «5 звезд», 11 отелей категории «4 звезды», 19 отелей категории «3 звезды».
По Екатеринбургу ситуация прямо противоположная – здесь 27,1% регистрируемого туристского потока – гости коллективных средств размещения, еще 69,2% - участники различных событийных мероприятий (приложение 3).
Готовность персонала, занятого в сфере социально – культурного сервиса и туризма, предоставлять качественные услуги, соответствующие международным и российским стандартам, в настоящее время является минимальной.
В сфере туризма Свердловской области трудится более 10 000 человек, вместе со смежными отраслями сектор внутреннего туризма даёт более 40 000 рабочих мест, формируя около 1,5 % валового регионального продукта Свердловской области.
Однако более 1/3 занятых сконцентрировано в городах Екатеринбург и Нижний Тагил. Областные города, являющиеся точками притяжения туристских потоков, испытывают острый дефицит кадров, владеющих навыками предоставления туристских услуг в соответствии с международными стандартами, коммуникаций на иностранных языках.
Система профессионального образования в сфере социально – культурного сервиса и туризма представлена более 7 вузами.
Однако в области отсутствует целостная система профессионального образования:
практически нет специализированных учреждений профессионального образования, обеспечивающих подготовку среднего персонала гостиниц, гидов – экскурсоводов, владеющих специальными региональными знаниями и одновременно – иностранными языками; отсутствует специализированная система послевузовского (корпоративного) профессионального образования.
Институциональная система управления качеством услуг в сфере социально – культурного сервиса и туризма, включающая в себя в том числе деятельность саморегулируемых организаций, систем сертификации и аккредитации, в настоящее время, к сожалению, не сформирована.
Система продвижения туристских продуктов и услуг Свердловской области на российском и международном рынках, напротив, активно развивается на протяжении последних лет.
В области создано и работает государственное бюджетное учреждение Центр развития туризма Свердловской области, входящее в ассоциацию туристко – информационных центров Российской Федерации. Традиционными стали массовые туристские мероприятия, посвященные продвижению Свердловской области – туристский форум «Большой Урал» и международный форум «Туризм и гостеприимство на Урале».
Поддерживаются в актуальном состоянии сайты «Уралинфотур» и «GoToUral».
рассматривается создание соответствующего раздела, посвященного туристским ресурсам Свердловской области, на сайте «Турпрофи», а также создание сети туристских информационных центров по территории области.
индустрии Свердловской области приведена в таблице 1.
Таблица 1. Анализ сильных и слабых сторон туриндустрии Свердловской области Выгодное географическое положение на Относительная удаленность области по границе Европы и Азии – на путях, связывающих отношению к основным туристским рынкам – Европейскую часть России с Сибирью, Средней крупным городским агломерациям Европейской Азией и Дальним Востоком. Оптимально удобная части России (Москва, Санкт-Петербург, Самара, (автомобильных, железнодорожных, воздушных) Относительная удаленность Свердловской коммуникаций одного из самых экономически области от главных международных туристских Западносибирского региона. Территориальная близость и транспортная доступность по Челябинску, Тюмени, Кургану, Уфе.
развивающегося международного аэропорта «Кольцово» (с учетом проводимой реконструкции и федерального значения, прихода в аэропорт новых российских и зарубежных авиаперевозчиков).
Сложившийся в России «положительный Отсутствие уникального и привлекательного образ» Свердловской области, как надежного туристского образа Свердловской области в региона – труженика, региона с талантливым, масштабах России и мира.
трудолюбивым населением, осваивающим Одностороннее восприятие Свердловской сказочные богатства Уральских гор. области исключительно как промышленного центра Наличие мощного туристского потенциала, («Урал – опорный край державы…»).
большого разнообразия туристских ресурсов. Отсутствие системы территориального Наличие достаточно большого количества туристского маркетинга.
туристских аттракций: памятников природы, музеев, объектов культурно-исторического наследия, объектов религиозного туризма.
Возможность использования территории Высокая конкуренция со стороны исторически Среднего Урала как базы для линейных и сложившихся мировых и российских туристических радиальных путешествий по Большому Уралу и центров – столичных городов, городов «Золотого Значительные инвестиции в туристскую Недостаточный уровень коммерциализации Свердловской области, создание основы для туристских продуктов на рынке внутреннего и формирования туристских кластеров. въездного туризма.
Поддержка инвестиционных проектов и Недостаточность стимулов для инвесторов в программ развития туризма в муниципальных сфере туризма, высокий уровень бюрократизации образованиях со стороны Правительства согласительных процедур.
Свердловской области.
Существенный рост спроса на рынке организации туристского продукта территорий, как внутреннего туризма со стороны растущего на уровне муниципалитетов, так и среди среднего класса, что создает условия для роста предпринимателей и потенциальных инвесторов.
инвестиций в туризм со стороны бизнеса. Низкий уровень развития горизонтальных Создание эффективной системы управления и Характерное для индустриальных регионов координации туристской деятельности на уровне России недостаточно осознанное отношение к Правительства Свердловской области, создание туризму как экономически важной сфере ГУБ СО Центр Развития Туризма Свердловской деятельности – и в широких слоях населения, и в Хорошо развитая внутриобластная система Ряд объектов туристского показа по прежнему транспортного сообщения: сети автомобильных и не имеют транспортной доступности, либо слабо меридиональной направленности.
Наличие в Екатеринбурге главных Дефицит современных специализированных предпосылок развития делового туризма: конгрессных центров с большой площадью в Центрального военного округа;
представительств, консульств зарубежных успешных предприятий, занимающихся внешнеэкономической деятельностью;
представительств и офисов зарубежных и международных банков, информационных центров и фондов.
Наличие постоянно увеличивающегося Дефицит средств размещения нужного формата Наличие в Екатеринбурге значительного Дефицит крупных туристских аттракционов в количества торгово-развлекательных центров и Екатеринбурге в сегменте развлечений и семейного Достаточно большое количество санаторно- Недостаточный уровень использования курортных предприятий и баз отдыха, ряд которых номерного фонда санаторно-курортных предприятий реконструирован или находится в стадии и иных КСР специального назначения для нужд Значительное количество горнолыжных Относительно небольшие длина трасс и центров с развивающейся инфраструктурой. перепады высот в имеющихся горнолыжных центрах.
Сложившаяся и развивающаяся система особо Крайне низкая экологическая культура граждан, охраняемых природных территорий (природных недостаточное развитие программ утилизации парков), созданных и создаваемых в т.ч. и для бытовых отходов населения, несовершенство развития экологического туризма. природо-охранного законодательства, отсутствие у Высокая степень урбанизации населения Неблагополучная экологическая обстановка в области, что является главной основой для ряде местностей, прежде всего в крупных повышенного спроса на загородный отдых в промышленных центрах Свердловской области.
сельской местности. Наличие на территории Екатеринбург входит в число наиболее загрязненных области естественных природных условий для городов России (запыленность воздуха, выхлопные развития спортивного, охотничьего и газы от автотранспорта). Низкое качество экстремального туризма. Перспективные водопроводной воды в Екатеринбурге; особым возможности развития активного, спросом пользуется природная минеральная или приключенческого и экологического туризма, т.к. очищенная питьевая вода. Необходимость область обладает достаточными природными обеспечения средств размещения питьевой водой ресурсами для привлечения туристов и соответствующего международным стандартам формирования активных маршрутов и туров. качества. Экологические проблемы – серьезная Близость к основной целевой аудитории Ориентация только на жителей области создает проекта, позволяющая оперативно реагировать на ее угрозу недозагруженности гостиничной потребности. Возможность относительно легкого и инфраструктуры и недооценки въездного туризма как менее затратного продвижения нового туристского наиболее экономически эффективного вида туризма, Южная часть Свердловской области, включая Зависимость основного потока гостей в областной центр – транзитная зона, через которую областной центр от городской бизнес-среды в случае проходят значительные пассажиропотоки на пути в спада деловой активности может повлечь за собой другие города России. Эта группа гостей создает сокращение притока туристов в Екатеринбург и возможности для развития краткосрочных область.
экскурсионных программ и маршрутов.
Высокая заинтересованность жителей Челябинской и Тюменской областей, ХантыМансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов в посещении крупных торговых центрах открывает реальные возможности для развития шопинг-туризма в Екатеринбурге.
Раздел 3. Стратегические цели, задачи, направления, мероприятия и механизмы Целью реализации настоящей Стратегии является формирование в Свердловской области современной конкурентоспособной туристской индустрии посредством максимально полного использования существующего туристического потенциала и снятия инфраструктурных ограничений для его развития.
Для достижения поставленной цели необходимо решение следующих задач:
1. Поддержка и развитие ключевых видов внутреннего и въездного туризма.
2. Позиционирование и активное продвижение Свердловской области как региона, благоприятного для развития туризма, на международном и российском рынках туристских услуг.
3. Стимулирование развития и совершенствование туристской инфраструктуры, в том числе сопутствующей (транспорт, общественное питание, индустрия развлечений, образование и др.).
4. Повышение качества и конкурентоспособности туристских и сопутствующих услуг до международного уровня.
1. Поддержку и развитие ключевых видов внутреннего и въездного туризма предлагается осуществлять по следующим направлениям:
1) В сфере культурно-познавательного туризма - вовлечение в развитие сферы туризма музейной сети региона, создание новых музеев и интерактивных экспозиций по тематикам наиболее привлекательным для главных рынков сбыта туристского продукта региона, по тематикам отражающим уникальность Урала не только в России, но и мире.
Формирование туристских культурно-образовательных центров, культурно – этнографических, культурно – исторических парков. Создание отдельного путеводителя по музеям Свердловской области, формирование музейных туров. Включение массовых культурных мероприятий в туристские программы.
В сфере культурно-познавательного туризма особое внимание необходимо уделить промышленного наследия. Необходимо выстраивание системы взаимодействия с промышленными компаниями в целях формирования перечня объектов для туристского посещения, экскурсионных программ, предполагающих участие посетителей в производственном процессе. Стимулирование промышленных предприятий Свердловской области к работе с туристами, в том числе проведения мастер-классов, тестовых испытаний для клиентов, дегустаций и и.т.д. для туристов в качестве одного из наиболее действенных механизмов продвижения на внешние рынки своей продукции.
2) В сфере активного туризма. Разработка мер поддержки туроператоров, работающих в сфере приема туристских групп и организации активных туров на территории Свердловской области. Необходима разработка комплекса мер по обеспечению безопасности в сфере активного туризма, прежде всего организация межведомственного взаимодействия, а также организация информационнопросветительской работы по предупреждению чрезвычайных происшествий. Необходимо оказать содействие развитию природных парков Свердловской области, в плане их насыщения туристской инфраструктурой, продвижения на рынке туристских услуг, организации экологического воспитания граждан.
3) В сфере минералогического туризма. Необходима квалифицированная экспертная оценка имеющегося потенциала минералогического туризма, обустройство наиболее перспективных объектов показа исходя из сл. туристских аттракций: тема «русского золота», уральских самоцветов, уральского железа и меди. Организация интерактивных программ по «поиску, намыву, добыче» уральских минералов требует также проработки вопросов получения необходимых разрешений на вывоз коллекционных образцов минералов за пределы Свердловской области, в том числе за рубеж. Необходима поддержка имеющихся государственных, муниципальных и частных уральских минералогических музеев.
4) В сфере событийного туризма. Формирование единого календаря событийных мероприятий с учетом интересов различных целевых групп. Оказание содействия администрациям муниципальных образований и представителям туристского бизнеса в организации массовых мероприятий туристской направленности. Включение событийных мероприятий в туристические и экскурсионные программы, реализуемые на территории Свердловской области.
5) В сфере MICE туризма. Создание календаря бизнес-мероприятий, проводимых на территории Свердловской области. Содействие в продвижении МВЦ «ЕкатеринбургЭКСПО» в качестве ключевой площадки проведения выставочных и крупных конгрессмероприятий на территории Урало-Сибирского региона. Более активное использование рынка делового туризма для реализации экскурсионных и туристских продуктов на территории региона.
6) В сфере санаторно-оздоровительного и лечебного туризма. Необходима серьезная всесторонняя поддержка наиболее перспективных санаториев и курортов региона: сертификация качества предоставляемых услуг (в том числе по международным стандартам), помощь в продвижении на рынке коммерческого туризма, улучшение качества сервиса, организация анимационных программ и экскурсий для отдыхающих, активное использование туристского продукта территории для разнообразия отдыха клиентов санаториев.
Кроме того, необходима разработка программы государственной поддержки инвестиционных проектов освоения перспективных источников минеральных вод (в том числе термальных).
автостоянками, предприятиями придорожной торговли и питания, станциями технического обслуживания легкового и пассажирского автотранспорта, объектов размещения и кемпингов на участках федеральных и региональных трасс по местам прохождения основных турпотоков. Перспективным в этом плане (с учетом имеющегося автокемперах (дома на колесах);
8) В сфере детского и социального туризма. Целесообразно переформатировать имеющиеся программы патриотического воспитания молодежи на воспитание чувств любви к малой родине, Уралу, посредством организации туристско-экскурсионных обустройству объектов историко-культурного наследия.
Кроме того, необходима методическая и содержательная доработка действующих учебных программ, а также развитие системы поддержки детского и социального туризма, предполагающей частичную компенсацию затрат туристических операторов, организующих «выездные» уроки для учащихся школ Необходимо последовательное развитие детского, школьного туризма, в том числе туризма социального (реализуемого за счет средств бюджетов всех уровней, а также за счет бюджетов предприятий и спонсоров).
2. Позиционирование и продвижение Свердловской области необходимо осуществлять с учетом возрастающей конкурентной борьбы между туристскими дестинациями, в том числе на уровне регионов России.
Правильно избранное позиционирование, использование имеющихся уникальных туристских ресурсов Свердловской области, четко сформулированная стратегия маркетинга (определение целевых групп и способов их привлечения) позволит стимулировать увеличение туристского потока, повысить инвестиционную привлекательность туристской отрасли, рассчитывать на привлечение частных инвестиций для реализации проектов развития туристской инфраструктуры.
Исходя из предложенного подхода и потенциала развития различных видов туризма в Свердловской области, целесообразно предложить следующее:
Основные туристские продукты Свердловской области должны формироваться в сфере бизнес-туризма, конгрессно-выставочной деятельности, развлечений, спорта и активного отдыха, индустриально-минералогического туризма;
При формировании туристских продуктов важно максимально использовать одно из основных конкурентных преимуществ Свердловской области – расположение в центре Уральского региона;
Развитие туристского бренда Свердловской области необходимо осуществлять в рамках развития туристского бренда Большого Урала, что позволит именно Свердловской области получить максимальную выгоду и частично монополизировать тему Урала на внешних рынках.
Конкретные меры по продвижению регионального туристического продукта определяются целевой аудиторией и уровнем транспортной доступности по отношению к основным рынкам сбыта.
Принимая во внимание уровень развития туристской индустрии и структуру спроса регионального туристического продукта целесообразно сконцентрировать основные рекламные ресурсы на следующих основных рынках:
На 1-ом этапе (до 2020 года) – жители Свердловской области и Большого Урала.
На 2-ом этапе (до 2030 года) – жители России и зарубежных государств.
При работе с каждой целевой аудиторией будут отличаться продвигаемые туристские продукты и инструменты их продвижения:
Жителям Свердловской области целесообразно предлагать возможности для отдыха в формате туров выходного дня (одно-двух дневные туры, самые разнообразные, в зависимости от предпочтений клиентов), а также более продолжительные программы рекреации и оздоровления на основе местных курортов и санаториев.
В качестве основного инструмента, помимо традиционных рекламных носителей и СМИ, необходимо создание доступного интерактивного путеводителя в сети интернет, с предоставлением контактной информации и GPS координат для самостоятельного планирования путешествия.
При работе с жителями региона целесообразно создавать культуру гостеприимства, продвигать туризм как отрасль экономики и сферы профессиональной деятельности, способствующей росту благосостояния и приносящей пользу для каждого жителя Свердловской области (проведение специализированных акций, конкурсов и т.п., направленных на продвижение положительных результатов для Свердловской области от развития туризма, печать специализированных периодических изданий, посвященных возможностям отдыха регионе).
При работе с аудиторией соседних регионов важное значение имеет взаимодействие с туристическими операторами, формирующими групповые и индивидуальные туры, в том числе межрегиональные. Рекомендуется проведение информационных туров для туроператоров соседних регионов, организация и проведение деловых мероприятий в сфере туризма – Форум «Большой Урал», проведение перекрёстных презентаций.
Для продвижения на внешних рынках целесообразно объединить усилия с отраслевыми федеральными структурами – Министерством культуры РФ и Федеральным агентством по развитию туризма:
Участие в крупнейших международных туристических и иных выставках единым российским национальным стендом с привлечением органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Национальный стенд должен быть направлен, в том числе, на продвижение главных туристских маршрутов въездного туризма в России, таких как путешествие по Транссибирской железнодорожной магистрали;
Поддержка и консолидация профильной выставочной деятельности в Российской Федерации с целью создания на отечественном туристском рынке одной из крупнейших мировых туристических выставок;
Подготовка рекламно-информационной печатной и иной продукции для распространения ее на крупнейших международных туристических выставках и через российские загранпредставительства, в том числе через представительства, создаваемые при федеральном органе исполнительной власти в сфере туризма;
Распространение информации о России как о привлекательном туристском направлении в глобальной сети Интернет;
Проведение иных акций, например, информационная поддержка фестивалей и событийных мероприятий, проводимых в стране, презентации новых российских туристских направлений за рубежом, организация информационных туров для зарубежных и отечественных СМИ, проведение крупных международных конференций, симпозиумов, конгрессов и других мероприятий на базе двустороннего и многостороннего международного сотрудничества, а также сотрудничества с крупнейшими межправительственными организациями.
Вышеперечисленные инструменты необходимо использовать для активного продвижения Свердловской области, как места проведения крупнейших международных мероприятий: Чемпионата Мира по футболу – 2018 и Всемирной выставки World ExpoСтимулирование развития и совершенствование туристской инфраструктуры, в том числе сопутствующей (транспорт, общественное питание, индустрия развлечений, образование и др.) целесообразно осуществлять посредством формирования туристско – рекреационных кластеров.
Целесообразность использования кластерного подхода на территории Свердловской области определена особенностями территориального развития туризма, сложившейся определённой туристической направленностью ряда территорий, необходимостью и возможностями формирования комплексного туристского продукта.
При этом под «туристским кластером» понимается сконцентрированная на определенной территории группа взаимосвязанных предприятий туристской индустрии, взаимодействующих и взаимодополняющих друг друга при создании комплексного туристского продукта территории. Для эффективного функционирования кластера, учитывая географию и масштаб Свердловской области, приобретают внешние коммуникации, обеспечивающие транспортную близость (доступность) объекта кластера со стороны главных целевых рынков сбыта.
Применение кластерного подхода в развитии туризма на территории Свердловской области представляется наиболее оптимальным, так как позволяет решать ряд актуальных для Свердловской области задач:
Концентрация ресурсов, инвестиций и организационных усилий обеспечение разнообразия совокупного туристского продукта Свердловской области – в результате территории не конкурируют между собой, а развивают собственную туристскую специализацию решение проблемы позиционирования, что очень важно в условиях возрастающей конкуренции на рынке туристских дестинаций.
Проведённый анализ существующих туристических потоков на территории региона, имеющихся туристических объектов и на наличия потенциала развития туриндустрии позволяет сформировать 12 туристско-рекреационных кластеров. В приложении 4 представлена карта туристско-рекреационных кластеров, с описанием каждого кластера в соответствии с ключевыми критериями.
Туристские кластеры предлагается формировать с учётом наличия следующих структурных единиц:
- «базовые объекты» - 1-3 базовых предприятия туристской сферы, привлекающих наибольшее количество туристов (ежегодное количество посетителей от 40 тыс. и более человек);
- «дополнительные объекты» - малые туристические объекты с ежегодным количеством посетителей от 5 до 40 тыс. человек, - «инфраструктурные объекты» - коллективные средства размещения, объекты общественного питания, предприятия, оказывающие дополнительные услуги. Успешное развитие туркластера напрямую зависит именно от наличия инфраструктурных объектов.
На территории Свердловской области по наиболее популярным из числа «базовых и дополнительных объектов» сложилась ситуация насыщения, дополнительное увеличение турпотока возможно только при создании средств размещения и общественного питания.
- «объекты сопутствующей инфраструктуры» - предприятия обеспечивающие деятельность туристических и инфраструктурных объектов (туристические фирмы, транспортные организации, образовательные учреждения, консалтинговые и рекламные агентства и т.д.). Особенностью развития сопутствующей инфраструктуры в Свердловской области является недостаток, либо полное отсутствие на территориях местных предприятий, занимающихся туризмом. Туристские, транспортные, рекламные и другие услуги в подавляющем большинстве случаев оказывают екатеринбургские компании, что не соответствует одной из ключевых целей формирования туркластеров – создание новых хозяйствующих субъектов на местах. Кроме того, отсутствие конкуренции на данных рынках ведёт к снижению качества услуг и повышению цен.
Все объекты кластера должны быть связаны внутренними коммуникациями, единой маркетинговой и рекламной политикой, включены в единые туристические маршруты. Объединение нескольких туристических объектов позволит увеличить общий туристический поток, а также сделать туристическую отрасль на конкретной территории более привлекательной для бизнеса. Формируемый в рамках туркластера продукт учитывает не только возможности одного предприятия, но и возможности партнёров. В связи с чем, ключевой фактор успешности кластера это возможность создания условий для включения в процесс получения заказов более широкий круг организаций.
Основным фактором успеха проекта туристского кластера является наличие подготовленной и инициативной управляющей компании. На первом этапе (2013-2016), ввиду высоких организационных рисков, связанных с созданием дополнительных институтов, функции управляющей компании может выполнять руководство ключевого базового объекта или муниципальная организация поддержки туризма. На втором этапе, с учётом результатов работы кластера до 2016 года, а также в целях институционального оформления туристского кластера целесообразно создание единой управляющей компании или туристского консорциума в форме юридического лица. Роль подобной организации может выполнять межмуниципальный центр развития туризма в форме некоммерческого партнёрства или бюджетного учреждения, который возьмёт на себя функции по дальнейшему развитию и продвижению туристского продукта кластера.
Поскольку объекты туркластера зачастую пространственно отделены друг от друга и удалены от основного рынка сбыта, существенное значение имеет качество дорожнотранспортной инфраструктуры. Рекомендуется создание новых объектов придорожного сервиса по маршрутам прохождения существующих и перспективных туристических потоков.
Важнейшим условием реализации кластерных инициатив является интенсивность инвестиционного процесса, который напрямую зависит от инвестиционной политики администрации региона, направленной на создание благоприятного инвестиционного климата.
При этом, учитывая недостаточную рентабельность отрасли на текущий момент, на 1-ом этапе реализации Стратегии ключевую роль должны сыграть бюджетные инвестиции в базовые объекты. По факту, на территории большей части туркластеров базовыми объектами являются государственные организации, подведомственные Министерству природных ресурсов (природные парки), Министерству культуры (государственные музеи) и Министерству спорта и молодёжной политике (спортивные комплексы).
Дальнейшее развитие данных объектов с учетом кластерного подхода на начальном этапе реализации Стратегии позволит увеличить турпоток, сделав отрасль привлекательной для частного бизнеса.
В соответствии с федеральной целевой программой объёмы финансирования по источникам в отрасли определены в следующих пропорциях: федеральный бюджет – 25региональный и муниципальный бюджеты – 5-10%, частные инвестиции – 65-70%.
Данное распределение представлено по проектам, реализуемым на основе принципов государственно-частного партнёрства с участием федерального бюджета. С учетом того, что на территории Свердловской области пока не было реализовано ни одного проекта в сфере туризма с участием федерального бюджета, региону следует рассчитывать прежде всего на собственные силы (инвестиции из областного и муниципального бюджета, частные инвестиции).
Финансовая поддержка из федерального бюджета будет оказана региону в рамках подготовки региона к мероприятиям федерального масштаба (Чемпионат Мира по Футболу – 2018г., World Expo – 2020), что станет основой для масштабного привлечения частных инвестиций.
Исходя из этого, принципиально важно закрепить в Стратегии необходимость мер по стимулированию частных инвестиций в сферу туризма.
В связи с низкой рентабельностью туристического бизнеса, в настоящее время привлечение крупного бизнеса в данную сферу маловероятно в среднесрочной перспективе (за исключением вышеперечисленных крупнейших проектов, реализуемых в Екатеринбурге). Соответственно, на первом этапе реализации Стратегии, на территории каждого кластера необходимо сформировать пул стратегических инвесторов из числа субъектов малого и среднего предпринимательства, готовых развивать бизнес в сфере туризма на долгосрочной основе. Несмотря на то, что активное участие малого предпринимательства не обеспечит существенный рост совокупного объема инвестиций в сферу туризма, это окажет положительные эффекты на увеличение объёма платных услуг в отрасли, будет способствовать созданию новых рабочих мест и генерировать туристический поток – обязательное условие будущих инвестиций со стороны крупного бизнеса.
Поскольку проекты в сфере туризма имеют межотраслевой характер необходимо создание на территориях кластеров постоянно действующих неформальных институтов (в форме экспертных или рабочих групп, муниципальных советов по развитию туризма) по анализу государственных и частных инициатив в сфере туризма. В работе групп должны принимать участие представители профильных органов исполнительной власти, администрации территорий, на которых планируется реализация проектов, представители туристических компаний. Данные рабочие группы должны на начальной стадии определить реалистичность проекта, его значение для развития туризма на территории, оказывать содействие инициаторам в проработке, прохождении согласительных процедур, продвижении проекта и т.д.
Результатом реализации предложенного подхода станет формирование на основе развития и объединения отдельных кластеров брендированных инфраструктурно обустроенных и продуктово - связанных маршрутов:
Кольцевого маршрута «Самоцветное кольцо»: Екатеринбург – Невьянск – Висим – Нижний Тагил – Мурзинка – Алапаевск – Ирбит – Артемовский – Реж – Березовский – Екатеринбург; учитывая высокий уровень развития данных территорий с социальной, транспортной, туристской и экономической точек зрения, можно предположить, что данный маршрут уже к концу первого этапа реализации Стратегии (2014 – 2020 гг.) может составить серьезную конкуренцию действующему федеральному маршруту «Золтое кольцо России»;
Широтного маршрута «Пояс Рифея»: Красноуфимск – Арти – Нижние Серьги (парк «Оленьи ручьи») – Екатеринбург – пос.Малышевский – Каменск – Уральский – Камышлов - Талица, проходящего с запада и востока Уральских гор вдоль федеральных автодорог Пермь – Екатеринбург и Екатеринбург – Тюмень; развитие этого маршрута сдерживается ограниченной пропускной способностью существующих федеральных дорог;
Меридионального маршрута «Уральский меридиан» (FETA-60 – From Erope To Asia по 60 меридиану): Екатеринбург – Невьянск – Висим – Нижний Тагил – Качканар – Верхотурье – Карпинск – Краснотурьинск – Североуральск; маршрут является северным продолжением Самоцветного кольца и в первую очередь должен быть ориентирован на активный туризм. Формирование этого маршрута требует значительных капитальных вложений в строительство объектов горнолыжных объектов, строительство дорожной инфраструктуры; соответственно, завершение его формирования связывается со вторым этапом реализации Стратегии (2020 - 2030 гг.).
сопутствующих услуг до международного уровня являются обеспечение соответствующей подготовки кадров, меры, направленные на повышение безопасности, целостная система сертификации качества предлагаемых туристских продуктов и услуг.
На рынке труда Свердловской области уже сегодня ощущается острый дефицит профессионально подготовленных кадров для индустрии туризма и гостеприимства, особенно на уровне линейного персонала (работники служб размещения и рецепции гостиниц, горничные, официанты, гиды, переводчики и т.д.), инженерных и технических служб, на уровне специалистов по созданию туристского продукта и специалистов по туристскому маркетингу.
Реализация инвестиционных проектов, предусмотренных Стратегией, предполагает создание дополнительно от 5000 до 10 000 рабочих мест в сфере туризма и гостеприимства, что может еще более обострить кадровую проблему. Необходимы срочные меры системного характера в сфере профессионального туристского образования Свердловской области:
1. Проведение мониторинга кадровых потребностей в сфере туризма и гостеприимства, выявление количественных и качественных параметров наиболее дефицитных специальностей;
2. Соответствующая мониторингу корректировка учебных планов учебных заведений в сторону увеличения доли практического обучения и выработки профессиональных навыков. При необходимости инициирование процесса изменения действующих государственных стандартов в сфере обучения и подготовки кадров для туристской индустрии;
3. Создание центров практического обучения при учебных заведениях и предприятиях сферы туризма и гостеприимства (например «тренинг-отель», «тренингресторан», и т.п.);
4. Дальнейшее развитие системы ресурсных кадровых центров для индустрии туризма и гостеприимства;
5. Приоритетное развитие системы профессиональных училищ и техникумов (линейный персонал для индустрии туризма и гостеприимства).
сдерживающих факторов для развития внутреннего и въездного туризма в Свердловской области. Высокий уровень ДТП, сложная криминогенная ситуация, достаточно высокий индустриализации области негативно сказывается на развитии рынка туризма и гостеприимства.
Необходима комплексная система мер, направленная на обеспечение безопасности туристской деятельности:
экстремальных и иных видах туризма, в соответствии с нормами действующего федерального и областного законодательства;
2. Обеспечение оперативного взаимодействия туристских предприятий, фирм, общественных организаций, областных и муниципальных структур с МЧС, службами спасения, силовыми структурами МВД и ФСБ, Федеральной Миграционной Службой, частными охранными предприятиями;
имущественного страхования в сфере туризма и гостеприимства;
4. Мониторинг экологической ситуации на территории Свердловской области, оперативный учет данных мониторинга при планировании туристской деятельности и при проведении туристских мероприятий.
Реализация этих мер на уровне Свердловской области требует разработки комплексной программы повышения качества основных составляющих туристской индустрии: средств размещения (гостиницы, санатории, базы отдыха), средств транспорта, предприятий питания, услуг туристических компаний и экскурсионных бюро.
Определяющее значение здесь будут иметь: внедрение международных и национальных систем добровольной сертификации услуг, разработка и внедрение внутренних отраслевых стандартов обслуживания, формирование конкурентной среды и профессионального туристского образования.
Обобщено мероприятия, необходимые для обеспечения конкурентоспособности туристической индустрии Свердловской области приведены в табл.2.
Таблица 2. Мероприятия, необходимые для обеспечения конкурентоспособности туристической индустрии Свердловской области на международном и российском конкурентоспособности Узнаваемый и уникальный 1) Определение приоритетных целевых рынков / целевой аудитории.
туристический образ региона 2) Формирование и продвижение ассоциативного ряда на основе Разнообразие и уникальность 1) Модернизация существующих туристских объектов в соответствии с туристического продукта современными требованиями туристов.
Транспортная доступность 1) Наличие понятной туристской навигации.
Безопасность отдыха. 1) Развитие системы информационных центров для туристов.
Формирование комфортной 2) Развитие волонтёрского движения.
информационной среды 3) Реализация комплекса мер по лингвистической подготовке персонала Комплексный характер 1) Формирование тематических туристско-рекреационных кластеров.
туристического продукта 2) Формирование зон отдыха для жителей крупных городов Комфортные и разнообразные 1) Создание благоприятных условий для инвестирования в сферу условия проживания туризма (содействие в поиске и оформлении земельных участков, Современные механизмы и 1) Оборудование мест туристического показа современными способы донесения информации информационными носителями, в том числе с использованием Бережное отношение к природе 1) Развитие волонтерского движения.
Раздел 4. Основные сценарии и результаты реализации Стратегии.
Стратегия социально-экономического развития Свердловской области, утвержденная постановлением Правительства Свердловской области от 27.08.2008 № 873-ПП (в ред.
постановления от 29.12.2010 № 1910-ПП), рассматривает три варианта (сценария) развития области в долгосрочной перспективе: стабилизационно-инерционный, индустриально-модернизационный и инновационно-оптимистичный.
Стабилизационно-инерционный сценарий основан на принципах догоняющего технологического развития в условиях благоприятной мировой конъюнктуры на основе традиционного сектора темпами на уровне среднероссийских. Этот сценарий не соответствует целевым установкам опережающего развития Свердловской области, а потому не рассматривается в качестве целевого.
Индустриально-модернизационный сценарий предполагает ускоренное развитие промышленного комплекса как основы экономического роста в условиях благоприятной мировой конъюнктуры. Следуя этому сценарию, к 2020 г. Свердловская область выйдет на уровень развития европейских стран докризисного 2007 г. – это среднедушевое производство валового регионального продукта 28,5 тыс.долл. по паритету покупательной способности, объем валового регионального продукта – 2,3 трлн. рублей (рост валового регионального продукта к уровню 2009 г. – в 2,7 раза в сопоставимых ценах). В промышленности будет достигнут рост производительности труда в 4 раза к уровню 2009 г., что соответствует уровню 2007 г. стран «большой семерки» (1,8 млн рублей на одного занятого в промышленности).
Инновационно-оптимистичный сценарий предполагает инвестиционноинновационный прорыв в условиях благоприятной мировой конъюнктуры. Данный сценарий предусматривает достижение в 2020 году основных макроэкономических показателей стран «большой семерки» уровня 2020 года по минимальному варианту прогноза их развития: среднедушевое производство валового регионального продукта – 46,3 тыс. долл. по паритету покупательной способности, объем валового регионального продукта – 3,7 трлн. рублей (рост физического объема к уровню 2009 года в 4,5 раза).
Исходя из предложенной терминологии применительно к развитию туризма:
Инновационно-оптимистичный сценарий означает, что Свердловская область удержалась в пятерке регионов – лидеров по объему туристического потока, став одной из ведущих туристских дестинаций Российской Федерации. Инновационно-оптимистичному сценарию развития экономики будет соответствовать опережающий сценарий развития туристской отрасли, характеризующийся превышением более чем в 1,5 раза среднероссийских темпов роста (на уровне 6 и более процентов в год для развития туристического потока; на уровне 6,9 и более процентов в год для роста объема затрат на туризм и путешествия). Реализация такого сценария возможна в условиях активного позиционирования Свердловской области как региона, благоприятного для туризма и путешествий, в результате существующих на сегодняшний день инфраструктурных ограничений, что требует увеличения в 1,5 – 3 раза (по сравнению с 2013 годом) объемов финансирования программы развития собственно туризма (до 190 – 250 млн.руб. в год) и до и направления до 570 – 750 млн.руб. на развитие инфраструктурных объектов, обеспечивающих развитие туристского потока (в первую очередь – автомобильных дорог). При существующих российских пропорциях (811 тыс.руб. ВРП на одно рабочее место в сфере туризма; 3 рабочих места в смежных отраслях на одно рабочее место в сфере туризма (рис.1 приложение 1), можно прогнозировать активизацию частного инвестирования, в результате чего может создаваться в год до 300 рабочих мест собственно в туризме (до 1000 рабочих мест в смежных отраслях), что обеспечит прирост ВРП до 800 млн.руб. в год. Такой мультипликативный эффект имеет определяющее значение для развития проблемных территорий восточной и северной части Свердловской области, для которых туризм и связанные с ним отрасли являются практически единственным действенным инструментом развития.
Индустриально-модернизационный сценарий применительно к развитию туризма означает преимущественное направление бюджетных средств на продвижение существующих туристических продуктов Свердловской области. Индустриально – модернизационному сценарию развития экономики будет соответствовать догоняющий сценарий развития туристской отрасли, ориентированный на приток частных инвестиций в уже обеспеченные туристическим потоком дестинации. При этом можно прогнозировать соответствие основных темповых показателей среднероссийским прогнозным значениям (4 процента в год для развития туристического потока; на уровне 4,6 процентов, в год для роста объема затрат на туризм и путешествия). Такой сценарий при минимальных затратах областного бюджета (на уровне 2013 года – около 130 млн.руб.) несет в себе существенные риски, связанные с минимальным социально – экономическим эффектом от развития туризма и потерями в связи с минимальным количеством создаваемых рабочих мест (которые, согласно статистике, можно отнести к «высокопроизводительным» - при уровне 811 тыс.руб. ВРП в год в ценах 2011 года).
Стабилизационно-инерционный сценарий означает, что Свердловская область не выдержала конкуренции с другими регионами Российской Федерации за внешний туристический поток; в результате туристический поток области будет обеспечиваться только внутренними ресурсами (жителями области). Стабилизационно – инерционному сценарию развития экономики будет соответствовать латентный сценарий развития туристской отрасли, характеризующийся темпами развития в два и более раза ниже темпов роста, прогнозируемых в среднем для России (на уровне 2 и менее процентов в год для развития туристического потока; на уровне 2,3 и менее процентов в год для роста объема затрат на туризм и путешествия). Вероятность наступления такого сценария будет достаточно велика в случае непринятия действенных мер по развитию туризма, изложенных в настоящей Стратегии.
Основными целевыми индикаторами и прогнозными параметрами реализации Стратегии признаются следующие статистические показатели, отражающие:
Рост объема туристского потока:
Число прибытий в КСР (количество лиц, размещенных в КСР общего и специального назначения), в том числе российских и иностранных граждан;
число ночевок в КСР общего и специального назначения, в том числе российских и иностранных граждан;
количество номеров/мест в КСР общего назначения;
финансовый объем платных услуг коллективных средств размещения.
Прогнозные значения основных показателей развития туризма на период до года приведены в таблице 3 и приложении 5.
Таблица 3. Прогнозные значения основных показателей развития туризма (количество лиц, специального назначения), и специального назначения, Количество мест в КСР коллективных средств размещения (объём платных оздоровительные услуги), Согласно выполненным расчетам в условиях:
Опережающего сценария («о») к 2030 году число прибытий в коллективных средствах размещения может возрасти в 2,9 раза к уровню 2012 года и превысить 3, млн.чел. в год, количество мест в коллективных средствах размещения может увеличиться в 1,7 раза к уровню 2012 г. (что предполагает ввод в эксплуатацию до 600 новых гостиничных номеров ежегодно), объем платных услуг увеличиться в 3,3 раза и превысить 22,0 млрд.руб.;
Догоняющего сценария («д») строительство новых средств размещения в соответствии с ростом туристического потока будет происходить более медленными темпами – 370 номеров в год, туристический поток увеличится в 2 раза, а объем платных услуг не превысит 15,0 млрд.руб.в год;
Латентного сценария («л») показатели роста отрасли будут минимальны: число номеров увеличится лишь на 20% к уровню 2030 года, что будет явно недостаточно для полноценного использования туристского потенциала области.
Для индустриальной Свердловской области интенсивное развитие туризма, обеспечивающего создание дополнительных рабочих мест в смежных отраслях (транспорт, связь, общественное питание, сельское хозяйство, ремесленничество, пищевая промышленность, сфера развлечений, отдыха, торговля), выступает одним из основных условий коренного улучшения качества жизни жителей области, особенно – жителей малых и средних городов, способствуя росту их доходов. Поэтому в качестве целевого целесообразно принимать опережающий сценарий развития туристской отрасли, соответствующий инновационно-оптимистичному сценарию развития экономики.
Научные труды Н.Г. Ляпко. Содержание 1. Способы и механизмы действия металлоигольчатых аппликаторов.4 2. Актуальность использования метода поверхностной многоигольчатой терапии в практической аккупунктуре 3. Аппликаторы Ляпко как эффективный способ сохранения и восстановления здоровья 4. Патогенетическое обоснование клинического применения...»
«Авторы (составители): Казеко С.А. – преподаватель УО Полоцкий ГПЛ с/х производства Морозова Е.А. - преподаватель УО Полоцкий ГПЛ с/х производства Рецензенты: Желнерчик В.В. – начальник отдела энергетики УВПП ЖКХ Полоцкого района Теоретические основы по предмету Спецтехнология разработаны в соответствии с типовой учебной программой предмета для единичной квалификации 3-36 03 52-51 Электромонтер по ремонту и обслуживанию электрооборудования, утвержденной Министерством образования Республики...»
« Лаврентьева, 17, Новосибирск, 630090, Россия E-mail: [email protected] КРИЗИСЫ В ЭКОНОМИЧЕСКОЙ НАУКЕ: МЕТОДОЛОГИЯ И ЭМПИРИЧЕСКИЕ ИССЛЕДОВАНИЯ В статье рассматриваются различные аспекты методологии экономической науки и обсуждается необходимость выработки новых подходов в связи с мировым финансово-экономическим кризисом. Экскурс в историю...»
«Министерство образования и науки РФ Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования Тверской государственный университет УТВЕРЖДАЮ Декан филологического факультета М.Л. Логунов 2011 г. Учебно-методический комплекс по дисциплине КОНЦЕПЦИИ СОВРЕМЕННОГО ЕСТЕСТВОЗНАНИЯ для студентов 2 курса специальность 031001.65 Филология Очная форма обучения Обсуждено на заседании кафедры Составитель: _ 2011 г. к.б.н., доцент Смирнова В.В. Протокол № Зав....»
«МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКИ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ СРЕДНЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКИ ТЕХНИКУМ РАДИОЭЛЕКТРОНИКИ И ИНФОРМАЦИОННЫХ ТЕХНОЛОГИЙ УТВЕРЖДАЮ: Рассмотрено на заседании Директор АОУ СПО УР ТРИТ Педагогического совета Протокол № _ _Ю.П.Ильин От __ 2014 г. 2014 г. ОТЧЕТ ПО РЕЗУЛЬТАТАМ САМООБСЛЕДОВАНИЯ АВТОНОМНОГО ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ СРЕДНЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ ТЕХНИКУМ РАДИОЭЛЕКТРОНИКИ И ИНФОРМАЦИОННЫХ...»
«А.И. Илалутдинов. Элементы нормы права и их внутреннее строение Элементы А.И. Илалутдинов главный специалист нормы права отдела анализа и обобщения судебной практики Арбитражного и их внутреннее суда Республики Татарстан, аспирант строение Института экономики, управления и права (г. Казань) Статья посвящена анализу сущностных характеристик и внутреннего строения гипотезы диспозиции и санкции как обязательных элементов нормы права. Автор предлагает идею структурирования элементов нор мы на...»
«R&C SCIENCE AND HUMANISM Physics in Our Time BY ERWIN SCHRODINGER Senior Professor at the Dublin Institute for Advanced Studies CAMBRIDGE AT THE UNIVERSITY PRESS 1951 ЭРВИН ШРЕДИНГЕР Старший профессор Дублинского института перспективных исследований НАУКА И ГУМАНИЗМ Физика в наше время Перевод с английского А.В.Монакова Научно-издательский центр Регулярная и хаотическая динамика УДК Интернет-магазин http://rcd.ru/shop Интересующие Вас книги, выпускаемые нашим издательством, дешевле и быстрее...»
«ЮРИЙ АНАНИАШВИЛИ ВЛАДИМИР ПАПАВА НАЛОГИ И МАКРОЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАВНОВЕСИЕ: ЛАФФЕРО-КЕЙНСИАНСКИЙ СИНТЕЗ CA&CC Press® Стокгольм 2010 Ананиашвили Юрий, Папава Владимир Налоги и макроэкономическое равновесие: лафферокейнсианский синтез. Стокгольм, Издательский дом CA&CC Press®, 2010 –142 с. ISBN 978-91-978153-5-2 В монографии предлагается теория лафферо-кейнсианского синтеза и соответствующая ей модель макроэкономического равновесия, в которой функция совокупного спроса основывается на кейнсианских...»
«Информация для трейдеров Использование цифровых фильтров в трейдинге СПЕЦИАЛЬНОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ Подготовлено для Вас Цыплаковым Дмитрием, компания Finware Technologies Ltd. Временные ряды Цифровые фильтры и индикаторы Интуитивная торговля Как использовать индикаторы для создания механических торговых стратегий 2004 Цыплаков Дмитрий Александрович, www.finware.ru Использование цифровых фильтров в трейдинге Finware Technologies LTD Содержание · Aнализ временных рядов и цифровая обработка сигналов в...»
«Стр 1 из 264 7 апреля 2013 г. Форма 4 заполняется на каждую образовательную программу Сведения об обеспеченности образовательного процесса учебной литературой по блоку общепрофессиональных и специальных дисциплин Иркутский государственный технический университет 150400 Металлургия (бакалавриат) 150402 Горные машины и оборудование Наименование дисциплин, входящих в Количество заявленную образовательную программу обучающихся, Автор, название, место издания, издательство, год издания учебной...»
«УТВЕРЖДАЮ Зав. кафедрой МЭиИБ Мельников В.Л.. _ 2011 г. РАБОЧАЯ ПРОГРАММА УЧЕБНОЙ ДИСЦИПЛИНЫ ИММУНОЛОГИЯ Направление/специальность подготовки 31.00.00/31.05.01 – Лечебное дело _ Профиль/специализация подготовки _ Квалификация (степень) выпускника специалист Форма обучения очная г. Пенза 2011 г. 1. ЦЕЛИ ОСВОЕНИЯ УЧЕБНОЙ ДИСЦИПЛИНЫ Целями освоения учебной дисциплины (модуля) Иммунология являются получение студентами фундаментальных знаний по структуре и функциям иммунной системы у взрослого...»
«ЭНЦИКЛОПЕДИЯ РУССКОЙ МЫСЛИ ТОМ 20 ДОКЛАДЫ РУССКОМУ ФИЗИЧЕСКОМУ ОБЩЕСТВУ, 2013, Часть 2 (Сборник научных работ) Москва Общественная польза 2013 Русское Физическое Общество МЕХАНИЗМЫ ВОЗНИКНОВЕНИЯ И ОСОБЕННОСТИ ПОВЕДЕНИЯ ГЛОБАЛЬНЫХ КАТАКЛИЗМОВ В КОСМИЧЕСКУЮ ЭРУ П.А.Вертинский 1. ПРЕДИСЛОВИЕ 21.12.2004 осуществлн запуск мощного КЛА с космодрома на мысе Канаверал, – а 25.12.2004 произошло землетрясение в Индийском океане, породившее страшное цунами в Индонезии, подтвердившее худшие опасения автора...»
« INSTITUTE OF MARINE FISHERIES & OCEANOGRAPHY, 1996, VOL. 42 И.И. СЕРОБАБА, В.Л. СПИРИДОНОВ, B.H. ЯКОВЛЕВ КОНЦЕПЦИЯ РАЗВИТИЯ РЫБНОГО ХОЗЯЙСТВА КРЫМА На основе анализа роли рыбной отрасли Крыма в рыбном хозяйстве страны предлагается концепция ее развития на период до 2010 года. Характеризуется современное состояние и перспективы развития...»
«МЕЖДУНАРОДНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ МЕЖДИСЦИПЛИНАРНЫХ ЗНАНИЙ Ю. Ю. Н о в и к о в В А Л Е О Л О Г И Я: ИНТЕГРАТИВНЫЙ ВЗГЛЯД Москва 2010 Новиков Ю.Ю. Валеология: интегративный взгляд. – М., Междунар. ун-т междисплин. знаний, 2010. – 23 с. В брошюре кратко рассмотрены основные положения валеологии как междисциплинарной науки. Представлена её структура и отдельно описаны её основные части: валеософия, теория валеогенеза (физиологические механизмы здоровья), валеометрия и валеопрактика. Рассмотрены общие...»
« Периодический сборник научных статей Электронное научное издание Выпуск 5 Москва 2013 1 Редакционная коллегия В.А.Виноградов М.Е.Алексеев В.З.Демьянков П.С.Дронов А.В.Дыбо Е.Р.Иоанесян (отв. редактор) Д.Б.Никуличева Н.М.Разинкина Н.К.Рябцева К.Я.Сигал И.И.Челышева 2 Проблемы описания языка Problems of Linguistic Description Н.М. Абакарова...»
«высшее профессиональное образование БАКАлАвриАт Ю. Е. гурЕвич, М. г. Косов, А. г. схиртлАдзЕ дЕтАли МАшин и основы КонструировАния учЕБниК Допущено Учебно-методическим объединением по образованию в области автоматизированного машиностроения в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлениям подготовки Конструкторскотехнологическое обеспечение машиностроительных производств, Автоматизация технологических процессов и производств УДК 621.91(075.8) ББК 34.42я73...»
«ББК 60.542.21:60.524.258.5 Л. Д. Ерохина ФОРМЫ ЭКСПЛУАТАЦИИ НАСЕЛЕНИЯ В УСЛОВИЯХ ВОЕННЫХ КОНФЛИКТОВ: ВОЕННАЯ ПРОСТИТУЦИЯ И ТОРГОВЛЯ ЖЕНЩИНАМИ Среди наиболее сложных социальных явлений особое место занимает феномен, определяемый в международной практике как торговля женщинами в целях сексуальной эксплуатации. Эта проблема активно обсуждается исследователями в течение последних десятилетий. В первую очередь ее рост связывают с глобализацией экономики, миграционными процессами, феминизацией...»
«ОРГАНИЗАЦИЯ A ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ ГЕНЕРАЛЬНАЯ АССАМБЛЕЯ Distr. GENERAL A/HRC/WG.6/1/DZA/1 20 March 2008 RUSSIAN Original: FRENCH СОВЕТ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА Рабочая группа по универсальному периодическому обзору Первая сессия Женева, 7-18 апреля 2008 года НАЦИОНАЛЬНЫЙ ДОКЛАД, ПРЕДСТАВЛЕННЫЙ В СООТВЕТСТВИИ С ПУНКТОМ 15 а) ПРИЛОЖЕНИЯ К РЕЗОЛЮЦИИ 5/ СОВЕТА ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА Алжир Настоящий документ до его передачи в службы перевода Организации Объединенных Наций не редактировался. GE.08-11952 (R)...»
«СП 37.13330.2012 СВОД ПРАВИЛ ПРОМЫШЛЕННЫЙ ТРАНСПОРТ Industrial transport Актуализированная редакция СНиП 2.05.07-91* ОКС 93.100 Дата введения 2013-01-01 Предисловие Цели и принципы стандартизации в Российской Федерации установлены Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ О техническом регулировании, а правила разработки постановлением Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2008 г. N 858 О порядке разработки и утверждения сводов правил. Сведения о своде правил 1 ИСПОЛНИТЕЛИ -...»