Основные направления стратегии пространственного развития. Стратегия пространственного развития: каким будет будущее России? С изменениями и дополнениями от

Совет Федерации в соответствии с частью 2 статьи 95 Конституции Российской Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.

Порядок формирования Совета Федерации до 8 августа 2000 года был определен Федеральным законом от 5 декабря 1995 года № 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 50, ст. 4869): палата состояла из 178 представителей субъектов Российской Федерации — глав законодательных (представительных) и глав исполнительных органов государственной власти (по должности). Все члены Совета Федерации совмещали исполнение обязанностей в палате федерального парламента с обязанностями в соответствующем субъекте Российской Федерации.

8 августа 2000 года вступил в силу Федеральный закон от 5 августа 2000 года № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, № 32, ст. 3336). В состав палаты входили представители, избранные законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, или назначенные высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации).

Срок полномочий таких представителей определялся сроком полномочий органов, их избравших или назначивших, однако по представлению Председателя Совета Федерации полномочия члена Совета Федерации могли быть прекращены досрочно избравшим (назначившим) его органом в том же порядке, в котором осуществлялось его избрание (назначение) членом Совета Федерации. Членом Совета Федерации мог быть избран (назначен) гражданин Российской Федерации не моложе 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией Российской Федерации правом избирать и быть избранным в органы государственной власти .

С 1 января 2011 года с учетом изменений порядка формирования Совета Федерации, внесенными Федеральным законом от 14 февраля 2009 года № 21-ФЗ, кандидатом для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации мог быть гражданин Российской Федерации, являющийся депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или депутатом представительного органа муниципального образования, расположенного на территории субъекта Российской Федерации, органом государственной власти которого осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации. Избранный (назначенный) член Совета Федерации обязан в установленный Федеральным законом срок сложить полномочия депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или депутата представительного органа муниципального образования .

Полномочия члена Совета Федерации начинались со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) соответствующим органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Избранный (назначенный) член Совета Федерации приступал к осуществлению своих полномочий на десятый день со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) соответствующим органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Кандидатуры для избрания представителя в Совете Федерации от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации вносились на рассмотрение этого органа его председателем, а в двухпалатном законодательном (представительном) органе — поочередно председателями палат. При этом группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов могла внести альтернативные кандидатуры. Решение об избрании представителя от законодательного (представительного) органа принималось тайным голосованием и оформлялось постановлением указанного органа, а двухпалатного законодательного (представительного) органа — совместным постановлением обеих палат.

Решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) о назначении представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации оформлялось указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

С 1 января 2013 года вступил в силу Федеральный закон от 03.12.2012 № 229-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации", согласно которому наделение полномочиями члена Совета Федерации осуществляется соответственно законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации нового созыва и вновь избранным высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на срок полномочий указанного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации может быть гражданин Российской Федерации, достигший возраста тридцати лет, обладающий безупречной репутацией и постоянно проживающий на территории соответствующего субъекта Российской Федерации в течение пяти лет, предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации. В определенных законом случаях требование о постоянном проживании на территории субъекта Российской Федерации не применяется.

Кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации - представителя от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации может быть только депутат этого органа, отвечающий вышеуказанным требованиям.

Кандидатуры для наделения полномочиями члена Совета Федерации - представителя от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации вносятся на рассмотрение этого органа его председателем, фракцией или группой депутатов численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Председатель, фракция, группа депутатов вправе внести на рассмотрение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации не более одной кандидатуры для наделения полномочиями члена Совета Федерации.

Решение о наделении полномочиями члена Совета Федерации - представителя от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации принимается большинством голосов от общего числа депутатов этого органа и оформляется постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и должно быть принято в течение одного месяца со дня первого заседания в правомочном составе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации нового созыва, в том числе в случае досрочного прекращения полномочий этого органа предыдущего созыва.

При проведении выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) каждый кандидат на данную должность представляет в соответствующую избирательную комиссию три кандидатуры, отвечающие установленным Федеральным законом требованиям и ограничениям, одна из которых в случае избрания представившего ее кандидата будет наделена полномочиями члена Совета Федерации - представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. При этом одна и та же кандидатура для наделения полномочиями члена Совета Федерации - представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации не может быть представлена разными кандидатами на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Решение о наделении полномочиями члена Совета Федерации - представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации должно быть принято вновь избранным высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не позднее чем на следующий день после дня его вступления в должность. Данное решение оформляется соответствующим указом (постановлением).

Орган государственной власти субъекта Российской Федерации, принявший решение о наделении полномочиями члена Совета Федерации, не позднее дня, следующего за днем вступления решения в силу, направляет его в Совет Федерации и размещает на своем официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня вступления в силу решения соответствующего органа государственной власти субъекта Российской Федерации о наделении его полномочиями члена Совета Федерации. Полномочия члена Совета Федерации прекращаются со дня вступления в силу решения соответствующего органа государственной власти субъекта Российской Федерации о наделении полномочиями нового члена Совета Федерации - представителя от этого же органа государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.

Совет Федерации является постоянно действующим органом. Его заседания проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц. Заседания Совета Федерации являются основной формой работы палаты. Они проходят раздельно от заседаний Государственной Думы. Палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств. Члены Совета Федерации осуществляют свои полномочия на постоянной основе.

Заседания Совета Федерации проводятся в городе Москве, как правило, в период с 25 января по 15 июля и с 16 сентября по 31 декабря, и являются открытыми. По решению Совета Федерации место проведения заседаний может быть изменено, а также может быть проведено закрытое заседание.

Совет Федерации избирает из своего состава Председателя Совета Федерации, его первого заместителя и заместителей, которые ведут заседания и ведают внутренним распорядком палаты. Кроме того, Председатель Совета Федерации Е. С. Строев, прекративший свои полномочия, избран почетным Председателем Совета Федерации (это звание является пожизненным). Е.С.Строеву, а также Председателю Совета Федерации первого созыва В. Ф. Шумейко отведены специальные места в зале заседаний Совета Федерации и рабочие помещения в здании палаты, выданы специальные удостоверения и нагрудные знаки, они наделены правом совещательного голоса и некоторыми другими правами.

Совет Федерации образует комитеты из числа членов палаты. Комитеты Совета Федерации являются постоянно действующими органами палаты.

Совет Федерации может создавать временные комиссии из числа членов палаты. Временная комиссия создается Советом Федерации на определенный срок для решения конкретной задачи. Создание временной комиссии согласовывается с комитетом Совета Федерации, в вопросы ведения которого входит вопрос ведения этой временной комиссии.

Каждый член Совета Федерации обязан состоять в одном из комитетов Совета Федерации. Член Совета Федерации может быть членом только одного комитета палаты. Председатель Совета Федерации не может быть членом комитета Совета Федерации. Первый заместитель Председателя Совета Федерации и заместители Председателя Совета Федерации могут состоять в одном из комитетов Совета Федерации. В состав комитета палаты должны входить не менее 11 и не более 21 члена Совета Федерации. Решение об утверждении персонального состава комитета палаты оформляется постановлением Совета Федерации. Комитет Совета Федерации по основным направлениям своей деятельности может образовывать подкомитеты. Член комитета палаты вправе входить в состав любых подкомитетов этого комитета.

Советом Федерации образованы:

Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству, правовым и судебным вопросам, развитию гражданского общества;

Комитет Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера;

Комитет Совета Федерации по обороне и безопасности;

Комитет Совета Федерации по международным делам;

Комитет Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам;

Комитет Совета Федерации по экономической политике;

Комитет Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и природопользованию;

Комитет Совета Федерации по социальной политике;

Комитет Совета Федерации по науке, образованию, культуре и информационной политике;

Комитет Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности.

Решение о реорганизации или ликвидации отдельных комитетов либо об образовании новых комитетов принимается в порядке, установленном Регламентом Совета Федерации.

Комитеты Совета Федерации осуществляют свою деятельность на принципах гласности и свободного обсуждения вопросов. Заседания комитета Совета Федерации, как правило, проводятся открыто. Комитет Совета Федерации может принять решение о проведении закрытого заседания по предложению членов комитета, а также в случаях, предусмотренных федеральными конституционными законами и федеральными законами

Разрабатываемая в настоящее время Стратегия пространственного развития России должна будет предложить инструменты для развития всех регионов страны, запуска новых точек роста, выравнивания социально-экономического положения регионов. Не последнее место в Стратегии отводится агломерациям, в том числе Новосибирской – крупнейшей в стране.

Устойчивое сбалансированное социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации является одним из необходимых условий успешного поступательного развития государства в целом и предполагает сокращение чрезмерных различий в уровне социально-экономического развития регионов, в уровне и качестве жизни граждан, проживающих в различных субъектах Российской Федерации.

Принципы, цели, приоритетные задачи, механизмы и ожидаемые результаты реализации государственной политики регионального развития страны определены в Основах государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года , утвержденных указом президента России.

Также в соответствии с федеральным законом от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» приоритеты, цели и задачи регионального развития страны и меры по их достижению и решению должны быть определены в Стратегии пространственного развития Российской Федерации.

Разрабатываемый в Министерстве экономического развития РФ проект Стратегии пространственного развития после утверждения станет важнейшим элементом государственной системы стратегического планирования России.

Стратегия

Проектируемая Стратегия пространственного развития будет содержать, в частности, обязательные для исполнения органами государственной власти всех уровней перечень и укрупненную схему размещения подлежащих созданию (модернизации) объектов инфраструктуры федерального значения, которые подлежат включению в схемы территориального планирования РФ, госпрограммы, инвестиционные программы федеральных инфраструктурных компаний, а также перечни перспективных экономических специализаций в разрезе субъектов Федерации, обязательные для формирования состава приоритетных расходных обязательств органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, подлежащих отраслевой финансовой поддержке из федерального бюджета.

Стратегия пространственного развития и документы, которые будут разработаны на ее основе, должны обеспечивать достижение национальных целей развития Российской Федерации и решение стратегических задач, в том числе указанных в перечне поручений президента РФ по реализации послания президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации от 1 марта 2018 года.

Экономическая и социальная составляющие стратегии пространственного развития России до 2030 года должны быть равноправными по значимости для государства и общества, считает председатель Совфеда Валентина Матвиенко.

«Прежде всего, вопрос о приоритетах Стратегии. Судя по выступлениям ее разработчиков, акцент делается на инвестиционные, отраслевые и инфраструктурные аспекты пространственного планирования. Первостепенное значение этих тем сомнений не вызывает. Но не меньшее значение имеют и социальные аспекты пространственного развития. Ведь пространство России – это не только место размещения производительных сил, но и территория социальной, культурной, духовной жизни людей», – написала спикер в своей статье для газеты «Известия». По ее словам, комфорт, благополучие граждан – абсолютный приоритет деятельности государства. «Казалось бы, это азбучные истины. Однако на практике при решении вопросов, связанных с размещением инвесторами новых производственных объектов, как правило, верх берут частные интересы компаний и отраслевые предпочтения федеральных министерств и ведомств», – добавила Валентина Матвиенко.

Интересы регионов

В то же время интересы регионов – создание новых рабочих мест, наполнение доходных статей бюджета, улучшение за счет этого качества жизни людей – зачастую находятся на втором плане.

Спикер Совета Федерации считает, что документ должен предложить механизмы координации производственных, инвестиционных, инфраструктурных программ, осуществляемых различными уровнями власти. Но экономической эффективностью цели управления пространственным развитием страны не исчерпываются. Стратегия обязана содержать инструменты, которые обеспечат учет и реализацию интересов регионов в области здравоохранения, образования, культуры, уровня жизни населения, благоустройства территории, дорожного строительства и т. д. Поскольку жизнь показывает: автоматически сам по себе оптимальный баланс экономической и социальной составляющих пространственного развития не возникает. Обеспечить его может только регулирующая деятельность органов власти всех уровней.

Экономическая и социальная составляющие стратегии пространственного развития России до 2030 года должны быть равноправными по значимости для государства и общества.

«Словом, Стратегия пространственного развития – документ, экономическая и социальная составляющие которого должны быть равноправными по своей значимости для государства, общества. Он должен быть нацелен на обеспечение достойных условий жизни граждан на всей территории страны, где бы человек ни жил. Хочу подчеркнуть, что в решении этих вопросов важно не наступать вновь на одни и те же грабли. Я имею в виду – не сбиваться на командно-административные меры планирования и управления. Стратегия должна базироваться на принципах и механизмах рыночной экономики», – отметила Валентина Матвиенко.

Таким образом, Стратегия пространственного развития России до 2025 года, готовящаяся в настоящее время, будет призвана выровнять дисбаланс между разными регионами, прежде всего по уровню жизни.

Вице-премьер Виталий Мутко отметил, что это принципиально новый документ, который ранее не создавался в управленческой практике нашей страны. При этом важно дать возможности для развития не только агломерациям. Задачами стратегии также будет создание новых региональных точек роста и стимулирование конкуренции между субъектами.

«Если развивать страну, то развивать ее всю», – подчеркнул вице-премьер. По словам Виталия Мутко, в документе будут описаны экономические специализации для каждого субъекта РФ и типы разных территорий. Например, агломерации, геостратегические территории, малые и средние города, сельские поселения, а также перспективные региональные центры. Кроме того, Стратегия будет включать комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры для снятия инфраструктурных ограничений, а также механизмы поддержки точек роста с помощью налоговых льгот так называемого единого инструмента развития территорий.

Основная роль в разработке Стратегии перспективного развития территорий принадлежит регионам, с которыми Минэкономразвития сейчас отрабатывает их замечания и предложения, направленные в ведомство до апреля 2018 года.

Большинство региональных проектов связаны с инфраструктурой: строительством транспортных авиаузлов, скоростных железнодорожных и автомобильных дорог, созданием территорий опережающего развития и особых экономических зон. Также есть и экологические проекты.

Среди инициатив – строительство аэропорта в Магнитогорске, скоростной железнодорожной ветки между Самарой и Тольятти и намыв берегов в Калининградской области. Правительство Калининградской области предложило проекты, связанные с транспортной инфраструктурой Нового Шелкового пути, укреплением берегозащиты и намывом берегов, а также мелиорацией земель. Общая сумма оценивается почти в 150 млрд руб.

Вопросы развития Новосибирской агломерации как крупнейшей в стране также в полной мере будут отражены в готовящейся окончательной редакции Стратегии пространственного развития России.

«Новосибирск – это не только одна из крупнейших в стране агломераций, и какой бы ни была окончательная редакция Стратегии пространственного развития, понятно, что вопросы развития этой агломерации там будут отражены в полной мере. Все запросы и инициативы, которые сейчас активно продвигает команда врио губернатора Новосибирской области Андрея Травникова , обязательно найдут там отражение», – сказал вице-премьер РФ Максим Акимов.

Вице-премьер отметил, что это вопрос развития не только области и Новосибирской агломерации, но вопрос развития Сибири, Дальнего Востока и всего большого восточного региона страны. По его словам, роль Новосибирска – это роль крупнейшего индустриально-логистического инновационного хаба, который питает в прямом и переносном смысле большое количество территорий.

Ожидается, что Стратегия будет задавать ориентиры для разработки и корректировки схем территориального планирования, отраслевых документов стратегического планирования, стратегий социально-экономического развития макрорегионов и субъектов РФ. Документ будет содержать план реализации.

Пространственная стратегия вскоре станет публичной и будет доступна для широкого обсуждения. Работу над документом планируется завершить в августе, а принять – до конца 2018 года.

Стратегия пространственного развития Российской Федерации, необходимая для социально-экономического развития макрорегионов и субъектов страны, может быть принята до конца 2018 года, сообщила пресс-служба аппарата Совета безопасности РФ.

Сегодня в Суздале представители Министерства экономического развития и эксперты обсудят проект Стратегии пространственного развития РФ до 2030 года, подготовленный МЭР. Документ предусматривает приоритетное развитие геостратегически важных территорий - Дальнего Востока, Арктической зоны Российской Федерации, Северного Кавказа, Калининградской области, Республики Крым и города Севастополь. Другой важный пункт проекта Стратегии - создание макрорегионов.

Проект Стратегии пространственного развития РФ был разработан в соответствии с 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Причин появления этого документа несколько - авторы называют внешние и внутренние вызовы пространственному развитию страны. Среди внешних - завершение очередного цикла развития мировой экономики и переход к новому технологическому укладу, изменение географической конфигурации мировых центров, глобальные изменения территориальной структуры расселения, существенное увеличение численности населения, дефицит сельскохозяйственных земель и источников чистой питьевой воды.

А среди внутренних - ожидаемое отсутствие стабильного роста численности населения, неуклонное его старение и сокращение доли его экономически активной части. Помимо этого, среди проблем - концентрация населения и экономической активности в крупнейших агломерациях страны, устойчивые межрегиональные различия в социально-экономическом развитии России и низкая инфраструктурная обустроенность территории.

Конечно же, такой документ нам нужен, - сказал генеральный директор Института территориального планирования «Урбаника» Антон Финогенов . - Самое большое государство в мире на протяжении короткого периода времени - 100 лет - пережило три коренные формации подходов пространственного планирования. Была столыпинская установка до революции. Затем, начиная с 1930-х годов, мы строили одну систему. С 1980 года мы от жесткого планового режима перешли к формации «естественного развития без внятного государственного участия» - используется только инструмент бюджетного выравнивания. Что неизбежно приводит к значительным пространственным, а значит, социально-экономическим дисбалансам регионального развития страны. Существующая пространственная система неэффективна для бюджета, для здоровья, для оборонной безопасности, для реализации задач по добыче полезных ископаемых. И нужен некий баланс между проектным подходом и учетом естественных тенденций.

Пессимистический прогноз

То, что федеральные округа и в демографическом, и в экономическом плане развиваются крайне неравномерно, ни для кого не секрет. Самая благополучная ситуация в Центральном федеральном округе. Численность населения в нем с 1990 года к 2014 году выросла с 25,7% (от общего числа населения в стране) до 26,6%. Валовый региональный продукт с 24,6% в 1990 году вырос до 35,3% в 2014 году. А стоимость основных фондов отраслей экономики изменилась за эти годы с 22,4% до 32,1%

Весьма неблагоприятная ситуация в Дальневосточном федеральном округе. Численность населения там снизилась с 5,4% до 4,2%, валовый региональный продукт - с 6,1% до 5,5%, а стоимость основных фондов отраслей экономики - с 7,3% до 6,3%.

Кроме того, в России стабильно сокращается общее количество населенных пунктов. Например, с 1990 года число поселков городского типа уменьшилось более чем на 1 тыс., то есть почти вдвое. Количество сел уменьшается примерно на 20 тыс. в год последние 10 лет, а в трети российских сел насчитывается менее десяти жителей.

Авторы документа отмечают, что «общим направлением изменения пространственной структуры экономики России за период 1990–2015 годах по большинству показателей экономической деятельности (кроме добычи полезных ископаемых) явилось увеличение доли западных регионов за счет снижения доли восточных».

Три сценария

Готовых и четких рецептов в Стратегии пока нет. Но авторы документа говорят о необходимости «развития городских агломераций и их систем как центров ускоренного экономического роста», «совершенствовании системы расселения», «развития сети территориально-производственных кластеров, ориентированных на высокотехнологичные производства».

А в числе основных задач Стратегии пространственного развития называется создание макрорегионов: «формирование крупных пространственных структур - глобально конкурентоспособных макрорегионов, осуществляющих долгосрочные мегапроекты межрегионального сотрудничества, обеспечивающие синергетический эффект от взаимодополняющей реализации перспективной экономической специализации регионов, и способствующих встраиванию России в систему мировых хозяйственных связей».

В рамках Стратегии пространственного развития предлагаются три сценария пространственного роста.

Первый сценарий - консервативный - предполагает в долгосрочной перспективе пролонгацию характерных для предшествующего периода тенденций пространственного развития. То есть дальнейшее неуправляемое сжатие освоенного пространства, концентрацию населения в центре страны и в наиболее благополучных регионах и городах, рост поляризации между растущими и депрессивными регионами, сохранение современных составов лидеров и аутсайдеров и консервацию пропорций в распределении экономической активности между западной и восточной частями страны.

Второй - сценарий конкурентного роста - основывается на модели поляризованного развития, предполагает высокий уровень открытости российской экономики, когда на пространственное распределение экономической активности и специализацию регионов существенное влияние оказывают глобальные тренды. Новая каркасная структура пространственной организации страны сформируется на основе регионов-лидеров, а также крупных агломераций, связанных развитой системой транспортных коммуникаций.

Третий сценарий диверсифицированного пространственного роста исходит из предположений, что каждый регион уникален с точки зрения не только его экономики, но и человеческого потенциала, экологии, культуры. Сценарий предполагает, что пространственное развитие определяется ростом, основанным на внутренних источниках для каждого региона, а также на эффективном использовании потенциала их межрегиональных взаимодействий.

Экспертная оценка

Экономист, директор региональной программы Независимого института социальной политики Наталья Зубаревич считает, что документ пока промежуточный и обсуждать его преждевременно.

К концепции Статегии две большие претензии. Ее три сценария пока не просчитаны, не проработаны и не прикреплены к остальной части стратегии. Но это нормально для полуфабриката, это будет дальше обсуждаться. Вторая претензия - у нее очень слабый расселенческий раздел: что происходит в расселении, что происходит с городами. Пока это очень напоминает учебник для вузов.

Макрорегионы тащат из концепции в концепцию. Для чего это нужно? Эта идея появилась в середине нулевых. Но у нас есть федеральные округа. А поднятые на флаг агломерации? Что это? Почему их 22? Ну, так захотели. Я хочу подчеркнуть, что бумаги на жизнь не влияют. Денег нет - раз. Инструменты, которые используются, большого эффекта не дают - два. В рамках вертикали - а это главное в нашей политической системе - добиться того, чтобы регионы сами хотели что-то делать, не так-то просто. Проще ходить в Минфин и деньги просить, - отмечает экономист. - Поэтому я смотрю на появление такой Стратегии абсолютно спокойно. Хотя не понимаю, почему так возбудилось экспертное сообщество. Просто еще одна бумага, на моей памяти уже третья или четвертая. Жизнь сама по себе, бумаги сами по себе.

Гендиректор «Урбаники» Антон Финогенов тоже не считает целесообразным укрупнение регионов.

Макрорегионы - это тема, которая требует серьезного обсуждения. Я пока отношусь к ней скептически. У нас есть федеральные округа и есть определенные вопросы по эффективности их функционирования. Потому что они имеют, например, административный функционал, но бюджетного функционала они не имеют. Поэтому говорить, что федеральные округа максимально широко используются, не приходится. Исходя из этого возникает вопрос. А зачем, не используя максимально широко управленческий потенциал федеральных округов в планировании развития, создавать еще какой-то дополнительный уровень, помимо федеральных округов? Этот вопрос явно межведомственный, его нужно обсуждать не только внутри Министерства экономики. Он фундаментальный, и мы только в начале пути по его обсуждению.

Липина Светлана Артуровна , доктор наук, другая должность
Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации
Смирнова Ольга Олеговна , доктор наук, доцент, другая должность
Совет по изучению производительных сил Минэкономразвития России и РАН, Москва

СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ
РЕГИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА
НАЦИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ
СТРАТЕГИЯ ПРОСТРАНСТВЕННОГО РАЗВИТИЯ
МЕТОДОЛОГИЯ ПРОСТРАНСТВЕННОГО РАЗВИТИЯ
РАЗМЕЩЕНИЕ ПРОИЗВОДИТЕЛЬНЫХ СИЛ

В статье анализируются отечественные и зарубежные методологии и практики стратегического планирования развития применительно к задачам и условиям, определяющим устойчивость социально-экономического развития России и ее регионов в начале ХХI века, определяются ориентиры пространственного развития национальной социально-экономической системы, ставятся задачи, необходимые для решения в рамках разработки Стратегии пространственного развития РФ.

Время ревизии документов стратегического планирования арктической зоны РФ
Вопросы сбалансированности как основной элемент стратегического управления и предотвращения рисков в сфере социально-экономического развития и экономической безопасности
О проблемах методического обеспечения стратегического планирования муниципального уровня
Инвестиционная устойчивость как фактор роста региональной экономики

Федеральным законом № 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" вводится занимающий центральное место в системе государственного стратегического планирования документ – Стратегия пространственного развития Российской Федерации, который должен разрабатываться в соответствии с основами государственной политики регионального развития РФ в целях реализации основных положений стратегии социально-экономического развития РФ и стратегии национальной безопасности РФ. В Стратегии пространственного развития должны быть определены приоритеты, цели и задачи регионального развития РФ и меры по их достижению и решению. Документ будет являться основой для разработки и корректировки схем территориального планирования РФ, стратегий социально-экономического развития макрорегионов, государственных программ РФ, стратегий социально-экономического развития субъектов РФ, иных документов стратегического планирования и документов территориального планирования, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ.

В прошлом у нас уже имеется богатейший опыт разработки такого рода документов , ведь и по определенным в законе подходам, и по целеполаганию Стратегия пространственного развития РФ похожа на один из важнейших документов перспективного социально-экономического развития страны (СССР) - Генеральную схему размещения и развития производительных сил (далее – Генеральная схема) . Генеральная схема в те годы была основой для размещения производительных сил в стране, именно на ее основе разрабатывались новые и корректировались имеющиеся проекты районных планировок, создавались схемы промышленных зон, комплексов и узлов, подбирались сырьевые и топливно-энергетические базы, что позволяло исключить диспропорции в развитии отраслей и регионов, эффективно использовать сырьевые, энергетические, промышленные и человеческие ресурсы.

В методологическом и концептуальном плане разработки такого рода документов в мире аналогов нет. Как разработка Генеральной схемы, так и вопросы размещения производительных сил - это уникальный не только в условиях СССР, но и в мире, опыт, сохраняющий свое значение до настоящего времени. Он в разной степени был использован и в других странах. Этот опыт приобретает особую роль и в современных условиях .

В настоящее время в Соединенных Штатах Америки (США) разрабатываемые стратегические документы находятся в зависимости от происходящих процессов глобализации и от разрабатываемых за рубежом стратегий национальной безопасности, имеются примеры долгосрочных целевых программ регионального развития для отдельных территорий. Основу идеологии региональных властей составляет: пакет задач по созданию бизнес-климата, поддержка технологических трансформаций, стимулирование приобретения знаний, повышение квалификации, развитие инновационной деятельности.

Европейский Союз (ЕС) в теории и практике пространственного развития руководствуются документом «Основополагающие принципы устойчивого пространственного развития Европейского континента», где особо отмечаются: принцип обеспечения территориального развития посредством более сбалансированного социального и экономического развития регионов и повышения их конкурентоспособности; поощрение развития, генерируемого городскими функциями, и совершенствование взаимоотношений городских и сельских районов; создание равных условий транспортной доступности и т.д.

В Австралии создан Региональный фонд развития Австралии (RDAF) для развития инфраструктуры и экономического роста регионов, развитие регионов осуществляет через Агентства. В Бразилии также отсутствует единая стратегия регионального (пространственного) развития, разрабатываются отдельные программы по развитию макрорегионов. В Канаде также отсутствует единый стратегический документ пространственного развития, механизмом развития территорий является система федеральных бюджетных трансфертов, которые после их получения самостоятельно используются правительствами провинций, как правило, на финансирование инфраструктурных и социальных проектов, осуществляемых на тендерной основе.

Анализ международного опыта крупных экономически развитых стран в части разработки документов стратегического планирования показывает, что наибольшее значение на современном этапе играет возможность и готовность отдельных территорий к инновационному развитию, генерации и воспроизведению инноваций во всех сторонах жизни. Именно инновационный подход к развитию экономического пространства позволяет развитым государствам мира следовать требованиям времени к технологическим инновациям и развивать «экономику знаний».

Особенности развития России, при определении возможностей и ограничений пространственного развития, позволяют утверждать, что один и тот же параметр характеристики территории может быть как фактором развития, так и механизмом ограничивающим реализацию потенциальных возможностей отдельных регионов страны. Безусловно, разработка концептуальных основ пространственного развития должна учитывать эти особенности. Например, разнообразная и богатая минерально-сырьевая база, позволяющая обеспечить как внутренние потребности, так и реализовать растущие экспортные возможности страны с одной стороны и неравномерное распределение минерально-сырьевых ресурсов, концентрация потенциально богатых запасов в малоосвоенных и удаленных от действующих добывающих предприятий районах с другой стороны. Обширные земельные ресурсы и разнообразие природно-климатических условий, с одной стороны, дают возможность реализации разнообразных направлений развития, а с другой стороны, экстремальные климатические условия на значительной части территории страны являются важнейшим лимитирующим фактором их дальнейшего развития. Территория Российского Севера обеспечивает добычу более 70% нефти и более 90% природного газа, 40% деловой древесины, основную часть редких цветных металлов, значительную часть рыбных ресурсов, выполняет важную экологическую функцию, но в тоже время, по оценке природных условий по индексу «температуры на душу населения» Россия является самой холодной страной мира (-12,6°С, для сравнения, в Канаде индекс ТНД составляет -3,6°С). Разреженность системы расселения, незначительное число крупных и средних городских населенных пунктов, проблемы моногородов, и в то же время значительное число монопрофильных муниципальных образований, имеющих ведущую роль в экономике ряда регионов. Одной из острейших проблем, ограничивающим развитие фактором является недостаточный уровень развития транспортной инфраструктуры, а ведь только повышение эффективности транспортного сектора на 10% привело бы к росту ВВП страны на 0,7 %. В сегодняшних сложных геополитических условиях, необходимость развития в России импортозамещения важно применять новые механизмы и инструменты управления на основе имеющихся в стране разработок, в том числе и космических технологий.

По оценке мировых экспертов около 2/3 мировых новаций в двадцатом веке, внедренных в экономику развитых стран, было реализовано на базе достижений и идей российской фундаментальной естественной науки. От готовности России в 21 веке к инновационному развитию зависит дальнейшее пространственное развитие всех регионов страны и повышение конкурентоспособности экономики в целом.

При определении принципиальных параметров разработки Стратегии пространственного развития Российской Федерации важно также учитывать, что в настоящее время территориальное планирование в стране рассматривается по-разному, и как социально-экономическое управление, и как планирование конкретных территорий с выделением на них функциональных зон, и как вопросы реализации положений Градостроительного Кодекса РФ. На сегодняшний день отсутствует согласованность между государственными документами стратегического планирования и региональными стратегиями развития. Сложившаяся система пространственного развития определяется всеми факторами развития территории: природно-ресурсным потенциалом территории, демографическими трендами развития, уровнем развития инфраструктуры, уровнем восприимчивости к инновациям , общем уровнем внедрения инновационных форм развития в регионах и т.д. Также одной из основных проблем реализации стратегического планирования является отсутствие в российском законодательстве норм о единой комплексной системе государственного планирования регионального развития, пронизывающей федеральный и региональный уровни, балансирующей вопросы отраслевого и регионального развития. К числу важных проблем создания единой комплексной системы государственного стратегического планирования регионального развития на современном этапе, и разработке стратегии пространственного развития – в частности, следует отнести слабую проработанность методологии формирования целостной системы стратегического планирования регионального развития и отсутствие единого понятийного аппарата.

Таким образом, можно констатировать, что перед разработчиками нового в современной истории России документа – Стратегии пространственного развития РФ лежат исключительно сложные задачи в таких вопросах как: закономерности и принципы размещения производства; вопросы широкого круга показателей, балансов, методов их расчета; раскрытия методов совершенствования географии отраслей, структуры размещения и межхозяйственных взаимодействиях промышленных предприятий на территории субъектов РФ, территориально – промышленных комплектов, зон и территорий опережающего развития.

Список литературы

Липина С.А. Возможности и перспективы развития взаимовыгодного сотрудничества стран Большого Кавказа: транспортная составляющая. Современные производительные силы. 2014. № 2. С. 26-34.
Липина С.А. Евразийские интеграционные экономические процессы: возможности роста // Журнал правовых и экономических исследований. 2014. № 4. С. 15-23.
Липина С.А. Приоритеты развития Республик Северного Кавказа. Региональная экономика: теория и практика. 2008. № 16. С. 3-9.
Меламед И.И., Абрамов А.Д., Коржубаев А.Г. и др. «Россия в Азиатско-Тихоокеанском регионе: перспективы интеграции». [Монография в 2 кн.] – Владивосток, Сер. Россия в АТР. Изд. Дальневосточного федерального университета, 2011.
Смирнова О.О. Главная государственная точка роста России: Стратегия пространственного развития Российской Федерации и Генеральная схема размещения и развития производительных сил СССР. Методологические основы // "Современные производительные силы". 2014. № 3/2014. С.14-22.
Смирнова О.О. «Роль финансовых инструментов в стратегическом развитии государства». [Монография] М.: Изд. МНЭПУ, 2011. - 168 с.
Смирнова О.О. Актуальные проблемы практики государственного планирования на постсоветском пространстве. // Белорусский экономический журнал, - 2012 г. - № 3. Белоруссия.
Смирнова О.О. Парадигмы и параллели. О смене парадигмы однополярного мира и стратегическом планировании. // МИР (Модернизация. Инновации. Развитие). 2014. № 3(19). С. 107-110.
Смирнова О.О. Финансирование модернизации инфраструктуры ЖКХ //Журнал ««ЖКХ» для руководителя и главного бухгалтера» 2005, №9, стр. 31-35.

Главное в концепции Минэкономразвития - повышение связности территорий  в основной зоне расселения и создание опорных центров там, где плотность низкая.

Елена Чугуевская,
директор Департамента стратегического и территориального планирования Минэкономразвития

Повышение связности огромной территории России и создание опорных центров в зоне очагового расселения станут ключевыми направлениями стратегии пространственного развития России до 2035 года. Она послужит «территориальным интегратором» двух стратегий - национальной безопасности и долгосрочного социально-экономического развития.

Об основных подходах к стратегии и о том, что она сможет изменить, «Вольной экономике» рассказала директор Департамента стратегического и территориального планирования Минэкономразвития Елена Чугуевская.

Что такое пространственная стратегия

«Вольная экономика»: Елена Станиславовна, зачем нужна эта стратегия?

ЕЛЕНА ЧУГУЕВСКАЯ: Мы только в начале пути к современному стратегическому планированию пространственного развития страны.

На уровне региона, города, муниципального района разрабатываются комплексные документы территориального планирования, а на уровне России базовые инфраструктуры представлены только отраслевыми схемами. Карт в стратегических документах территориального развития не было, мы не видели того синергетического эффекта, который должна получить территория.

Общество всегда существует в форме территориальной организации, сформированной системой населенных пунктов, и как к ней должно относиться государство, какие выделять приоритеты, как обеспечивать транспортную связность территории, качество среды жизнедеятельности, как приоритезировать бюджетную поддержку, - это все вопросы стратегии пространственного развития как инструмента, существующего во всех ведущих странах мира. Стало ясно, что и нам нужен документ-интегратор.

«ВЭ»: Вы анализировали зарубежный опыт?

О концепции пространственного развития
Введена в правовое поле в 2014 году, требования к ее содержанию правительство утвердило в 2015-м. Она должна определить приоритеты экономики в региональном аспекте, обеспечить устойчивость системы расселения и дополнительные точки выхода на внешние рынки. Мы должны «видеть» своих соседей, понимать место России в мировом распределении экономической деятельности. В конце октября Министерство экономического развития представит для экспертного обсуждения проект стратегии, ее планируется принять в 2018 году. Последним подобным документом в нашей стране была Генеральная схема расселения РФ 1994 года, но она в полном объеме так и не реализовывалась

Е.Ч.: Мы изучили документы стратегического планирования самых разных стран. Например, Евросоюз сейчас готовит уже вторую стратегию пространственного развития. Экономическое пространство Европы концентрируется в «пентагоне» - зоне, очерчиваемой в границах Лондон - Париж - Милан - Мюнхен - Гамбург. Это всего лишь четверть площади Евросоюза, но там сосредоточено 75% его ВВП, и это, безусловно, проблема с точки зрения пространственной организации. Причем такая концентрация зародилась еще в конце XVIII века, в ходе промышленной революции.

И вот в условиях значительного расширения Евросоюза они решили, что им нужна ставка на полицентрическую модель организации пространства, на «выращивание» других центров притяжения. Стратегия ЕС предполагает реализацию комплексных территориальных проектов: это «Регион Балтика», в который, что интересно, включаются Петербург, Ленинградская область и Карелия, это «Атлантическая дуга» (Западный фасад ЕС) вдоль побережья Атлантического океана, а также «Латинская арка» в Западном Средиземноморье.

«ВЭ»: У нас будет нечто похожее?
Е.Ч.: Слепо копировать чей-то опыт мы не можем, потому что у России самая большая территория  в мире. При этом население распределено крайне неравномерно: есть основная зона расселения, зоны очагового расселения, есть территории, непригодные для проживания.

Выделение макрорегионов

Выделение макро-регионов
Их прототипом стали федеральные округа. В каждом макро-регионе может быть своя модель развития: в Сибири и на Дальнем Востоке - кластерный подход, в европейской части - развитие крупных городов.

«ВЭ»: И все-таки что нам ближе?
Е.Ч.: В основу подхода к пространственному развитию у нас уже заложено выделение крупных зон - макрорегионов. Их прототипом стали федеральные округа. Правда, на первом этапе они выделялись для управленческих задач, но затем внутри округов начали складываться внутренние связи, формироваться межрегиональные объединения, такие как ассоциация «Сибирское соглашение».

Для каждого макрорегиона может быть использована определенная модель или варианты их совмещения. Например, для Дальнего Востока и Сибири подходит кластерный подход, который уже выбрал Казахстан, когда государство поддерживает «очаги» новой индустриальной экономики.

Для европейской части страны, где уже сформированы сильные точки роста, по сути конкурирующие между собой, может быть применен поляризованный подход. Он основан на поддержке крупных городов и их экономической диффузии на прилегающие территории.

Нужно выделить территории, которые связывают огромное пространство России крупными узлами.

ПРОБЛЕМА МОСКВЫ И САНКТ-ПЕТЕРБУРГА УХОДИТ
Это процессы урбанизации, которые происходят во всем мире. Сейчас не только в столицы люди стекаются, но и в Краснодар, Казань, Екатеринбург и т.д. Любая система расселения очень инертна.

«ВЭ»: Как это все будет сочетаться с существующими мерами поддержки - например, Калининградской области, Дальнего Востока, Северного Кавказа, Крыма?
Е.Ч.: Поддержка стратегически важных территорий необходима и дальше, но при этом мы должны экономически обосновать рост конкурентоспособных видов деятельности для каждого субъекта, создать для них условия, а также выделить территории, которые объединяют огромное пространство России крупными узлами, влияющими на связность всей страны.

Мы обсуждали с регионами необходимость создания межрегиональных территориальных систем, таких как «Уральское созвездие» или «Сибирская конурбация», которые предполагают строительство высокоскоростных магистралей между крупными городами. Почему бы такие флагманские проекты не зафиксировать для приоритетной поддержки?

Общий залог - повышение связности территорий в основной зоне расселения. В зоне очагового расселения, к которой относится практически вся северо-восточная часть России, надо вернуться к подходу формирования опорных центров, который был выработан в Советском Союзе на основе вахтовой и экспедиционной форм освоения этих сложных территорий. При этом требуются значительные изменения в законодательстве, в частности в жилищном, чтобы вписать в правовое поле эти особенности.

Ленинградцы, москвичи…

«ВЭ»: Можете эти подходы проиллюстрировать на примере центра страны?
Е.Ч.: Мы только в начале пути. Пока, например, могу сказать, что мы поддерживаем позицию московских властей о том, что нужно системно обеспечивать развитие Москвы как столицы и единственного глобального города в России, но сначала надо это обосновать расчетно и картографически, определить реальные границы города.

«ВЭ»: Многие говорят, что у нас зафлюсована экономика - все ресурсы концентрируются в Москве и отчасти в Петербурге, а вокруг остается пустота. Эту проблему вы видите?
Е.Ч.: Я уже так не думаю. Это процессы урбанизации, которые происходят во всем мире. Не только в Москву люди стекаются, еще и в Краснодар, Казань, Екатеринбург и другие центры регионов. Это естественно. Конечно, есть процессы естественного сжатия пространства, но любая система расселения очень инертна, а в России особенно. Мы привязаны к недвижимости, у нас нет такой активной трудовой миграции, как, например, в США, где люди в среднем восемь раз в течение жизни переезжают из одного города в другой. У нас люди переезжают крайне редко.

«ВЭ»: Территориальную структуру расселения в России менять не надо?
Е.Ч.: Государство должно влиять на нее только в том случае, если она теряет устойчивость.

Что нужно балансировать

«ВЭ»: Наша «неустойчивость» - она какая?
Е.Ч.: Мы выделили три глобальных разрыва, с которыми надо побороться за счет инструментов стратегии пространственного развития.

Во-первых, разрыв в инфраструктуре. В последние годы она развивалась очень неравномерно. У нас слабая связность территорий. Мы потеряли региональную авиацию, речной транспорт, очень мало построено новых дорог, мы только начинаем осваивать скоростной и высокоскоростной транспорт, в отличие от многих европейских и азиатских стран.

Во-вторых, при переходе от плановой экономики к рыночной произошел технологический разрыв. Конкурируя, предприятия потеряли интеграционные связи. Раньше их налаживало государство. Я не имею в виду, что мы заставим всех обмениваться товарными потоками, мы должны способствовать этому через поддержку модернизации предприятий, конкурентоспособных отраслей, формирования территориальных кластеров.

Третья проблема - социальный разрыв. Неравенство в первую очередь выражается в неравномерной обеспеченности инфраструктурой и качеством среды в различных городах. Как обеспечить достойное качество жизни? Конечно, мы не сможем быстро все поправить, но мы должны понять, как выделить территории, которые требуют адресной поддержки.

«ВЭ»: Получается, стратегия будет иметь большое политическое значение - все сразу начнут прикидывать, кому что досталось на десятилетия вперед. Или я не прав?
Е.Ч.: Важно подчеркнуть, что документ готовится при непосредственном участии представителей правительств всех субъектов РФ, науки и профильных федеральных министерств и ведомств. При Минэкономразвития действует межведомственная рабочая группа, которая состоит почти из 150 человек. По ключевым вопросам пока особых споров нет.

Планы до 2050 года

«ВЭ»: Стратегия будет рассчитана до 2035 года?
Е.Ч.: По плану - да, но мы решили, что по устойчивости системы расселения должны быть и более дальние горизонты, она инерционна, в более короткие сроки изменений не видно.
Поэтому по некоторым компонентам Стратегия пространственного развития будет иметь горизонт 2040, а может, и 2050 года. В новой европейской стратегии, которая сейчас разрабатывается, тоже проигрываются сценарии до середины XXI века.

«ВЭ»: Каким может быть целевой сценарий стратегии?
Е.Ч.: Во многом он зависит от базового сценария долгосрочного прогноза социально-экономического развития, который покажет наши возможности.

Текст: Игорь Зубков.